当代西方公共行政革的基本趋势.docVIP

当代西方公共行政变革的基本趋势 摘要:当代西方公共行政在对传统官僚行政的变革中,新公共管理和新公共行政两种理论分别从管理与治理两个方面对传统官僚行政的组织管理方式和社会治理方式作出理论上的扬弃,从而导致管理主义与治理主义之争。其实管理与治理对于变革中的当代西方公共行政犹如一枚硬币的两面不可分割,实现管理与治理的统一是当代西方公共行政变革的基本趋向。 关键词:公共行政变革; 新公共管理; 新公共行政 有学者指出新公共管理反映了当代西方公共行政发展的趋势,[1]也有学者认为新公共管理在研究范围上已远远超出公共行政的视野,并将其包含其中。而胡德则认为所谓的新公共管理只不过是新瓶装旧酒。[2]新公共管理将自身视为对传统公共行政的彻底颠覆者,而新公共行政则坚持自己是传统公共行政的扬弃者。张成福认为公共行政中的管理主义和其他公共行政的理论和学说一样,均代表着人类寻求良好政府治理形式的一种努力。[3]而欧文·休斯则认为两者之间有所不同,二者没有从属关系,应把它们看作是两个相互竞争的典范。[4]新公共管理与新公共行政在理论上的争论和分歧,使人们对当代公共行政和政府治道变革的认识越来越复杂。本文以传统公共行政中蕴含的管理与治理意义为基础,阐明管理与治理是当代西方公共行政变革中不可分割的两个方面,管理与治理的统一也是当代公行政变革的一个基本趋向。 一、传统公共行政中蕴含的管理与治理 当代公共行政不像韦伯、威尔逊和古德诺等主张的传统公共行政那样,有一个统一的模式,以新公共管理和新公共行政为主导的政府治道变革理论错综复杂,尽管两者都主张对传统官僚行政的扬弃,但在理念、观点上有着很大区别,也存在诸多争执。既然两者都是在对传统官僚行政扬弃的基础上发展而来的那么,就有必要深入分析传统官僚行政中的管理与治理意义,并以此为认识基础探寻当代公共行政变革的路径。 如戴维·毕瑟姆对韦伯官僚制的评论,[5]官僚化行政的发展与领土国家和资本主义经济有着不可分割的联系,当传统的手段已经难以满足领土国家和资本主义对行政管理的需要时,官僚化发展便成为必然之势。官僚化的发展还与另外一种典型的现代化过程有着密切的联系,即消除传统的地位差异,使各种职业向有才能者开放意义上而言的民主化过程,行政管理再也不是传统特权社会群体所把持的狭隘的特权,大规模的公民权增加了对国家行政管理数量上的要求,也增加了对一视同仁的质量上的要求。正是民族国家的形成、扩展和内部管理任务在数量和质量要求上使得统一官僚体制得到确立,并不断延伸扩大。在这一意义上传统官僚行政体现了两种含义: 其一,作为一种应对国家行政管理数量扩张和复杂性增加的管理方式,科层官僚体制体现了一种科学化组织管理方式,在专业化、科层制、等级化的官僚行政中,准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格服从、摩擦少、物力和人力成本低,成为严格的官僚行政的属性。韦伯所强调的科层制官僚行政在技术上明显优于其它形式的组织形式,能够确保行政管理的高效率。正因如此,科层制也成为科学管理和组织管理理论的基础,此后的泰罗与法约尔的管理思想以及20世纪30年代魏劳毕提出的行政原理、40年代古立克提出的行政管理七环节论以及西蒙等人的组织管理理论等,从组织分工与科学管理方法上不断完善韦伯的官僚制管理方式。如怀特指出,公共行政的目标是最有效地利用由政府官员和雇员处置的资源,古立克也认为行政科学中最高的善就是效率。[6] 其二,作为一种民族国家政权建设的主要手段,它更是一种社会治理方式。国家通过职业化、理性化、强制性官僚体制的确立、延伸,瓦解各种传统意义上的政治、经济、文化性特权形式,将社会各个层面纳入国家权力体制框架内,实现国家政权建设的目标。“正是官僚体制发展的政治机构,最终摧毁那些基本上建立在不稳定的平衡状态上的混杂体”[7],一种统一的、强制力、规范性社会秩序得以形成。 基于以上两点,可以说传统官僚制行政包含了以提高效率为目的的组织管理方式和以获取社会秩序为目的的社会治理方式两方面内涵。 二、新公共管理与新公共行政的竞争 20世纪60年代,公共行政作为一门回应和解决社会公共问题的科学,孕育着新的变革,回应新的挑战,并不断走向新的行政方式。然而新的公共行政方式在理论上扬弃传统官僚行政的同时,并没有像官僚行政理论那样将公共事务的管理方式与社会治理方式统一起来,而是在其发展中形成了两个分支:新公共行政和新公共管理。20世纪70年代之前,公共管理被看作是公共行政下面的一个较低层次的技术领域“,关注效率、责任、目标实现以及许多其它管理和技术问题”。70年代末形成的新公共管理,主张以民营化为主导的管理方式,强调管理主义,从公共行政中脱离出来。90年代的政府重塑运动中新公共管理理论与新公共行政呈现竞争之势。今天新公共管理的发展势头远远超越新公共行政。从行政理论变革的社会角度