中国国家审计体制问题：实证调查与理论辨析 杨肃昌,肖泽忠.pdfVIP

人们对审计问题的关注真正是始于 圆园园猿年爆发的“审计风暴”。“审 计风暴”不仅是一种审计现象，更是一种复杂的社会现象和政治现象。比 如，对于“审计风暴”暴露出来的中央预算执行问题，有媒体就指出： ① “中央预算屡被侵犯是个政治问题”，就“审计风暴”引发社会所广泛关 注的“审计问责”问题，其实反映的就是一种“民本”和“有权必有责” 思想，体现出政府和官员必须对公众负责的政治文化，“人们期待，对这 ② 我们发现，在当 些违规违法行为，必须问责，给公众一个彻底的交代。” 代社会科学的横断面下，无论人们以何种视野审视或反思“审计风暴”， 最终都可能会与体制相联系，思考的触角会延伸到财政体制、审计体制甚 至政治体制。 可以说，在今天大力建设社会主义民主政治和法治国家的背景下，审计 顾瑜杰：“各主要媒体热评 年审计报告”，《中国审计报》， 年 月 日。 ① 圆园园苑 圆园园苑 苑 圆 ② 同上。 员 ① 监督 所涉及的社会层面和政治关系越来越多、越来越复杂，政治意义也 越来越明显。 如此的话，我们看审计问题的思维和视野也应“政治化”。那种再将审 计作为会计学派生出来的一种附属理论和实务（如传统意义上的“查账论”、 “财务监督”、“方法过程论”等）已远远不能解释博大而深奥的审计现象了。 “审计是民主与法治工具”、“审计工作具有宪法实践性质”和“审计监督制 度是基本政治制度之一”这些真知灼见就意味着我们应以宪法和政治学的视 野，去梳理大量、复杂的审计现象，从中找出审计最本质的东西，形成系 统、完整的认识体系，以此理清审计监督与政治经济环境之间的内在联系， 探求审计监督的真谛、创新和发展规律。 可以说当前中国审计中存在的许多问题或不足是暂时性和过渡性的，但 研究工作和未来体制选择则应有长期效应。改革的是体制而非政策，体制改 革的研究应具有超越现实的前瞻性和指导性。特别是审计体制改革是关乎政 治体制和社会发展的长远大计，牵涉几乎所有社会领域中的利益关系，只有 从政治理念上确定研究坐标，才能有一个长远的战略规划来策划和推动今后 的改革。 如果说，改革是一个过程，一个趋势可以明确的过程，那么在这一过程 中的理论辨析就很有必要。理论辨析不仅要透析审计实践及其发展，还要为 国家相关政策和制度的优化“摇旗呐喊”，为改革“添砖增瓦”，这是理论的 使命。近几年来，有越来越多的全国“两会”代表和委员开始关注审计监督 问题，并不断提出体制改革建议，力求通过完善审计体制来推进民主政治的 进步。从这些建议中我们惊奇地发现，目前审计理论界争论的几种主要体制 ① 本书中的“审计监督”专指国家审计监督。是叫“国家审计”还是“政府审计”？理论界和 实务界对此看法均不统一，我们认为这两种叫法含义是不同的，有必要加以区分。从政治学看，国 家是包括领土、人口、主权和政治组织在内的统一体，而政府仅是国家之内的一部分人组成，政府 可以更迭而国家却并不因此而消失，如果说审计监督权是人民授予，体现的是人民或国家的监督意 志，那么叫“政府审计”就不妥。另外，现代国家机构主要包括国家元首、立法机关、行政机关和 司法机关，相对应“政府”有广义和狭义之分，广义的政府指的是国家机构的总体，从这个意义看 “国家审计”和“政府审计”就是一回事；而狭义的政府仅指的是国家行政机关，显然这种情况下 “政府审计”就与“国家审计”含义不同：如果审计机关隶属于政府，叫“政府审计”则可以理解， 但如果审计机关设立在政府之外或出现“审计政府”的情况，再叫“政府审计”就不妥了。可见， 总体上“国家审计”概念要大于或含括“政府审计”，并符合世界审计发展实践。所以在学术研究 中，用“国家审计”更为稳定、科学和合理。 改革观点几乎都反映在其中，很明显其间存在着一种非常紧密的相互关系： 理论研究为建议的形成提供了重要的启示与理性支持，研究的深度与广度影 响建议的质量；而建议的提出又会强化对理论研究的需求，从而推动研究的 深入。 但由于审计监督具有鲜明的政治属性，故一些人对这一研究要么抵触、