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? 西方国家政党财政补助的法理思考 时间： 2011-04-29来源：岭南学刊作者：叶海波编辑：XL ? [摘要] 政党财政补助指国家基于政党所担当的公共任务和特有的民主功能而为之提供财政支持，国家补助政党已经成为趋势。在多党制国家，国家必须平等补助政党，贯彻政党平等原则，不得蓄意拉大或者缩小政党间的实力差距，更要防止执政党借执掌国家权力之机为本党谋利的自肥行为。政党补助必须遵循有限原则，不得侵害政党的独立性，政党独立构成了政党财政补助的绝对界限。 [关键词]西方国家；政党补助；正当性；核心原则；绝对界限 现代西方国家对政党的补助，经历了从零补助到仅补助竞选费用再到补助政党一般活动的历史演变。这一演变过程是国家扩大政党补助、政党越来越依赖国库生存的过程。在这一过程中，现代国家也确立了政党补助的原则和界限。本文试图对西方政党补助的基本问题作一初步探讨。 一、政党补助的正当性 政党本是依靠公民提供给养的社团组织，[1]国家财政对政党进行补助的正当性何在？ 对于政党补助，大体上存在支持和反对两种观点。支持的论点又包括民主成本论和公共职能论两种意见。民主成本论者认为，在选举权普及后，如何对社会中多种多样、各不相同的政治意愿进行整合，并纳入政治体系，输出立基于民意基础之上的国民政治意志，是颇为棘手的问题。如果将社会上纷争不断、彼此对立斗争的意见原封不动的导入议会之中，议会和政府的稳定和有效治理的目标将难以达至。因此，现代国家必须在纷繁复杂、矛盾丛生的国民意愿进入政治系统之前，对之予以整合。 政党透过政治活动恰扮演着整合国民意愿，促进国民政治意志形成的重要角色。但是，无论是政党的日常活动，还是选举中的竞选活动，都需要大量的金钱。如果国家拒绝补助政党，政党为完成民主任务而需要的金钱，不外是党费、个人、企业或利益团体的捐献。[2]540 倘若一国没有完整的法律制度规制私人对政党的捐赠，将无法避免金权政治的结局，这在亚洲的日本和韩国，已经是现实；倘若通过严厉的政党财务公开制度和私人捐助限制制度来防止金权政治，政党便会面临财务压力乃至财务危机，如此，政党功能的发挥将会受到严重制肘。因之，民主成本论者认为，现代国家的民主政治是一种极为昂贵的产品，国家补助政党，正是在为民主“埋单”，政党财政补助恰是民主政治的成本。依民主成本论，国家对政党的补助自然不只限于政党的选举费用，而是要扩展到政党的一般活动，其理据，在于政党的一般活动也主要为其政治任务服务。 公共职能论者认为，举行选举是公共职能，政党虽然是社会组织，但现代国家将政党纳入宪法，赋予其协助形成国民意志的重任——整理国民意愿，提名候选人，动员民众参与选举，使之在选举过程中发挥决定性的作用。因此，政党实际上成为一个准备选举的组织，其财政支出，更多地是为选举作准备，即主要是为完成其公共职能。既然完成选举是国家应当担当并通过国家财政支付的公共任务，那么，无论这一公共任务由何种组织来承担，国家都应当为之提供财政支持。联邦德国宪法法院在“政党捐款免税案”和“政党公共资助案”中均秉持公共职能论，明确指出，“政党主要是准备选举的组织，并且其财政手段也主要是为这一目的而服务”，“既然举行选举是公共职能，并且宪法规定政党对实施公共职能发挥着决定性作用，那就应当允许政府不仅为选举本身，而且为举行选举的政党提供资金。”值得注意的是，联邦德国宪法法院所主张的公共职能论，乃与在德国占据重要地位的国家与社会二元分离理论密不可分。国家与社会二元分离理论将政治国家和市民社会作相对分离，政治国家领域的国家公权力不得非法侵及公民私生活的领域。政党被认为是市民社会的组织，一般享有免于国家干预的自由。因此，政党的一般活动不得为国家所补助，以免政党受制于国家。至于政党协助选举的行为，则显然已经逾越了国家与社会的分界线，进入公共生活的领域，得为国家所补助。 民主成本论者和公共职能论者的分歧十分明显， 民主成本论者将政党视为民主政治的机制之一，甚至认为在现代民主政治下，政党政治发展的程度直接关涉到民主政治的运行，因此，政党的所有活动，都与促进民主政治的目标不无关联，国家对政党的补助，便不应当限于政党参与选举活动这一方面，而应当包括政党的一般活动。而在公共职能论者看来，政党的活动并非均具有公共职能的性质，如政党纳新、联谊等等，均只能是政党的日常活动，只有政党参与选举的活动，方具有公共职能的性质，国家对政党的补助，自然应当以补助政党的选举费用为限。民主成本论者和公共职能论者都注意到了政党所具有的“公”的一面和政党所担负的“公”的职能。民主成本论者将政党作为零散的国民意愿与统一的国民政治意志间的协调机制，视政党补助为大众民主的必然代价，公共职能论者则将政党视为承担公共职能——这一职能原本应当由国家机关来承担——的“准宪法机关”，政党补助如同国家财政