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土地整理的理论与实践 主 编 杨继瑞 副 主 编 杨明洪 主撰人员 杨继瑞 任 啸 杜 伟 杨相和 韩 冰 杨明洪 四川大学出版社 年·成都 ２００２ 前 言 生存与发展是任何一个民族从历史走向未来的永恒主题。而 人类的生存和发展又离不开脚下的大地，离不开提供衣食之源的 耕地。由于我国人口众多，多年来人口每年以 万左右的速 １４００ 度递增，而现有耕地以及后备资源相对不足，多年来每年耕地以 惊人的速度递减，因而人地矛盾正在变得日益突出。我国的发展 以及在 世纪 年代提出的经济社会可持续发展目标由此面临 ２０ ９０ 着严峻的挑战。面对“ 世纪谁来养活中国”的发问，我们只 ２１ 有一个回答：靠中国的地养中国人，实现耕地总量动态平衡。 要达到这样的目标，必须开展土地整理。 年 月 １９９８ ８ ２９ 日，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了修订 后的《土地管理法》，对耕地保护作了详细规定，同时将“土地 整理”第一次写进了《土地管理法》。《土地管理法》第四十一条 规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农 村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、 村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产 条件和生态环境。”与此同时，国土资源部相继批准了贵州遵义、 河南巩义和四川遂宁等 个国家级土地整理示范区，土地整理 ２０ 的实践工作也在全国广泛开展起来。 据有关专家估算，通过土地整理，我国耕地增加近 亿公 ０２ 顷：一是开展城市土地整理，充分挖掘现有建设用地潜力，可少 占耕地；二是调整村镇居民点用地，退宅还田，可以增加耕地； ·１· 土地整理的理论与实践 三是开展复垦可以有效增加土地利用面积；四是开展农地整理可 以增加耕地面积，提高土地生产力。由此可见，开展土地整理具 有十分重要的现实意义。 目前，我国土地整理水平仍处于初级阶段。一是大多数地区 土地整理的目标主要是扩大耕地数量，补偿因非农建设占用的耕 地，尚未全面进入主要以提高农地生产质量为主要目的阶段，农 地产出水平短期内不会有质的转变。二是对土地整理重视不够。 我国目前的土地整理的作业模式主要是迁村并点，填沟塘，开发 治理宜农荒地和废弃地，而对城市土地整理还未得到足够的重 视，非农用地利用方式粗放，利用效率极低，结果导致非农建设 用地规模越来越大和挤压农地，使农业用地向质劣、偏远地区转 移，农地质量趋劣。三是土地整理的投资主体不健全，规划不到 位。目前我国土地整理的组织模式的主要特征是：以村镇一级为 组织实施单位，部分地区市、县政府程度不同地参与指导；投资 主体主要是村镇组织和农民；许多地区土地整理规划仅有村镇规 划，缺乏全地区社会经济发展战略统一规划指导和控制。与此同 时，上述情况因经济社会发展水平不同出现较大的差异。其一般 规律可以概括为：从经济欠发达到经济发达、从垦殖率高到垦殖 率低、从农业收入占主导地位到工副业收入占主导地位，其土地 整理水平由低至高演变，即整理方法由单一向综合发展，整理重 点由单纯外延扩大耕地面积向农业内部整理、提高