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公路经营权研究(上) 史际春、邓峰 一、收费公路和公路经营权的提出 二、作为资本和商品的公路 三、公路经营权的法律定位 四、路政管理的改进：特许权的公共特性 五、特许权的授予：经济合同关系的塑造 六、收费制度之改进 七、政府角色的再定位 1994 年，交通部颁布了《公路经营权转让管理暂行办法》，为 中国高速公路的建设引进多元投资主体，实现多元融资开辟了道路。 然而，作为一种名义上的新型权利，无论是法学还是经济学对此都缺 乏应有的关注。 本报告 [1]试图对这一新型权利的界定进行探讨，包括对这一事 实权利的法律认定，获得和边界，以及权利侵蚀。具体而言，本报告 对公路经营权和BOT 项目引进的法律制度，高速公路公司的定位、权 1 利和权力以及侵蚀，政府与企业的关系，以及相应产生的收费制度、 融资制度、公路维护制度等进行了相应的分析。 本报告分为两个部分，第一部分阐述了对现有公路经营权制度的 改进建议;第二部分是整体性的阐述和论证。 一、收费公路和公路经营权的提出 建国以来，公路的建设发展很快，1949 年底，全国能够通车的 公路仅仅只有8 万公里;而到1978 年，公路通车里程达到了89 万公 里，增长了10 倍，并且交通网络初具规模。进入改革开放阶段以后， 尤其是在 1984 年以后，公路的发展更快。截止到2000 年底，全国公 路通车里程已经达到140.27 万公里，居世界第四位。更为重要的事， 高速公路从零到无，通车里程达到了 1.63 万公里，位居世界第3 位; 二级以上标准公路里程达到 18.9 万公里，占公路总里程的比重达到 13.48%，比1978 年提高了 13%;有路面公路里程达到132.3 万公里， 比1978 年增加67.3 万公里，有路面公路里程占公路总里程的比重达 到94.3%，比1978 年提高了22 个百分点;乡(镇)和行政村的公路通 达率达到 98.3%和89.5%，分别比1978 年提高 20.1%和23.5% [2]。 公路建设的这种成绩，对经济发展的促进作用是显而易见的。 公路的这种超常规发展，并不是完全通过财政支持，而是通过制 度变迁方式，或者说，是对公路的观念改变紧密相联系的。换言之， 2 将公路资产化、商品化，通过收费公路的建设，采取一系列的制度改 革来促进公路的发展，是这一成功的保证。 自80 年代以来，从广东省顺德市容奇镇公路桥开始，率先进行 贷款建桥、收费还贷的改革尝试，当时的做法是向银行借贷筹集建设 资金，并在公路建成后，向过往车辆收取通行费，从而偿还贷款。1984 年12月，第54次国务院常务会议确定了对公路建设实行“贷款修路、 收费还贷”等四项优惠措施。1988年1 月5 日，交通部、财政部、 国家物价局联合发布了《贷款修建高等级公路和大型桥梁、隧道收取 车辆通行费规定》，从而根本上确立了收费公路的制度。这一转变， 无异于在公路领域将公路从产品向商品，从资产到资本的转化，从而 极大地促进了公路的发展。 在整个国民经济增长迅速的年代，仅仅依赖于国家财政、现有的 公路养路费收费是远远不足以满足公路建设的需要的，收取车辆通行 费，开辟了一条依靠公路自身经济效益来筹集建设资金的道路，改变 了过去单纯依赖政府投资的局面，一方面减轻了政府的财政负担，另 一方面，加快了公路的建设速度。 已经建成的绝大部分高速公路和一级公路，以及40%以上的二级 公路，约 70%的千米大桥和隧道使用了国内外的贷款。据测算，截止 到1998 年底，实施收费公路政策，增加了公路建设资金达到2600 亿 元，在相当大的程度上缓解了我国的公路建设资金严重不足的矛盾 [3] 。 3 毫无疑问，1984 年以后取得的道路建设成绩，和收费公路制度 的确立是密不可分的，而收