矿产资源开发与生态恢复补偿机制构建-中国国土资源经济研究院.PDFVIP

矿产资源开发与生态恢复补偿机制构建 黎元生1 ，胡熠2 （1.福建师范大学经济学院，福州 350108 ； 2. 中共福建省委党校管理学教研部，福州 350001 ） 摘 要：构建矿产资源开发的生态恢复补偿机制，需要着力解决“由谁补偿”、“补偿多少” 和“怎么补偿”三个基本问题：即明确矿山环境恢复补偿主体以及责权利；以重置成本为依 据确定矿山环境恢复治理保证金征收标准，因地制宜地确定征收办法；完善生态补偿资金使 用的招标、监管和效益评价机制。 关键词：矿产资源开发；环境恢复；生态补偿机制 中图分类号：F407.1 ；F124.5 ； 文献标识码：B 文章编号：1672-6995（2008 ）09-0030-03 长期以来我国实行“产品高价、资源低价和环境无价”的价格体系，矿山企业未将环境 恢复和复垦成本列入经营成本，而是通过对环境资源的无偿或低价占有获得超额利润，导致 矿产资源浪费严重和单位产值能耗强度大，生态环境长期超载负荷引发了难以修复逆转的复 合性环境污染，影响着人类经济社会的永续发展。构建矿产资源开发的生态恢复补偿机制， 就是按照“谁破坏、谁恢复，谁受益、谁付费”的原则，要求在矿产资源开发过程中对生态 环境产生破坏或不良影响的生产者、开发者和经营者应对环境污染、生态破坏进行补偿，对 生态环境由于现有的使用而放弃未来价值进行补偿，用于修复矿产资源开发造成的生态环境 损坏，实现人类社会与自然界的和谐发展。需要着力解决“由谁补偿”、“补偿多少”和“怎 么补偿”三个基本问题。 1 明确补偿主体及其责权利 1.1 按照“新旧账”分治思路明确补偿主体 根据我国矿产资源开发的特点，明确矿山环境恢复补偿主体，应当实行“新账”、“旧账” 分治的思路。对于“新账”—新建矿山和正在生产的矿山，坚持“谁开发、谁保护，谁破坏、 谁治理”和“确保不欠新账”的原则，明确矿山环境恢复的责任主体。补偿主体是对生态环 境造成直接或间接影响的组织和个人，主要是针对矿产资源的直接开发者；新建矿山和正在 开采矿山的责任十分明确，造成破坏的开采者有责任和义务在开采的同时修复治理生态环 境。对于“旧账”—废弃矿山，由于企业性质或企业主的变更，很难明确责任主体；可以区 分两种情况：一是受益者明确的废弃矿山，可以按照“谁受益，谁治理”的原则，解决这部 分废弃矿山的整治和复绿问题；二是对已找不到收益人的废弃矿山，由政府来组织治理，作 为资源所有者代表的政府有责任恢复治理废弃矿山。 1.2 实现补偿主体责权利明晰化 我国《环境保护法》确立了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的 原则；针对矿区土地复垦问题，《矿产资源法》、《水土保持法》、《土地复垦条例》都规定了 “谁破坏、谁复垦”，“谁复垦、谁受益”的原则。这些法规虽然基本明确了矿山环境恢复补 偿主体，但是既没有明确界定破坏者的责任与义务，也没有明确复垦者应享有的权利，大大 挫伤了意欲复垦者的积极性；同时对造成的生态破坏和环境污染如何补偿都没有明文规定和 量化运行的规则，使得矿区环境恢复没有形成强制性，所以造成了目前仍然有大片煤矿等矿 山生态难以恢复、矿群纠纷时常发生的困境。应当借鉴国外矿山恢复的经验，完善立法，使 复垦政策与立法详尽、明确和更具可操作性，明晰补偿主体的责权利。例如美国以《联邦露 * 基金项目：国家自然科学基金项目）；国家社会科学规划青年项目（08Czz023 ）。 * 作者简介：黎元生（1974-），男，福建省上杭县人，福建师范大学经济学院副教授、博士后、硕士 生导师，从事资源与环境管理研究。 天采矿控制和复垦法案》（SMCRA）的立法时间（1977）为界，确定矿区生态损害与恢复治 理的责任主体，对于该法颁布后出现的矿区生态环境破坏，一律实行“谁破坏、谁恢复”， 由矿山主100%进行修复；而对于该法颁布前已破坏的废弃矿区，则由国家通过建立治理基 金的方式组织恢复治理。德国《矿山还原法》对矿山土地还原再造规定了明确的程序和办法: 在开矿时将表层土按剥离的先后顺序堆放在一边，开采后还原土地时，先填底土和无害垃圾， 然后再按顺序回填各表土层。土地还原后第一年种绿肥，第二年种甜菜，从第三年开始种植 粮食作物。5 年后即待土地充分熟化后，采矿公司才把土地移交给农民耕种。我国在制定矿 山环境恢复的有关法律时，应具体、明确，便于实践中执行。 2 合理确定补