国外对审计机关的外部审计制度及启示-审计署.DOCVIP

PAGE 14 — PAGE 1 — 国外审计动态 第14期 （总第429期） 审计署审计科研所 2016年11月3日 国外对审计机关的外部审计制度及启示 内 容 摘 要 探索建立对审计机关的外部审计制度是完善我国审计制度的一项重要任务。本报告分析了我国建立对审计机关的外部审计制度的理论依据、实践要求和世界审计组织的相关规定，介绍了英国、美国、澳大利亚、加拿大等四国最高审计机关的外部审计制度，分析了他们的共同特点，认为我国应当从对审计机关的监督制度的实际情况出发，逐步探索建立对我国审计机关的外部审计制度，不断完善具有我国特色的对审计机关主要领导干部经济责任审计制度和特约审计员制度。 国外对审计机关的外部审计制度及启示 为进一步完善审计制度，加强对审计机关的监督，2015年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，明确提出要“探索建立对审计机关的外部审计制度”。对审计机关的外部审计，是指独立于审计机关之外的审计机构对审计机关实施的审计。建立对审计机关的外部审计制度有科学的理论依据，是我国审计实践发展的客观要求，同时也符合世界各国审计的发展趋势。 第一，从理论依据上讲，健全的治理结构是完善审计制度的基本前提。国家审计是国家治理的基石和重要保障，促进完善国家治理是审计机关的重要使命。打铁还需自身硬，审计机关要推进完善国家治理，发挥国家治理的基石和重要保障作用，其自身要有一个完善的治理结构。完善审计机关的治理结构，必须要解决“谁来审计审计者”的问题。建立对审计机关的外部审计制度，不仅可以完善审计机关治理结构，而且还可以为提高审计工作效率，为确保审计机关更加有效履行审计监督职责创造有利条件。 第二，从现实需要看，建立对审计机关的外部审计监督制度是实行审计全覆盖和建立政府财务报告审计制度的必然要求。实行审计全覆盖，要求凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要自觉接受审计。审计机关在开展审计过程中自身也需要使用公共资金和国有资产，因而也要接受审计监督。目前我国正在着手建立的政府财务报告审计制度，必然涉及谁来对审计机关的财务报告进行审计的问题，这也是推动建立对审计机关的外部审计制度的一个最重要、最直接的因素。 2014年8月新修订的预算法要求各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告。2015年12月国务院批转了财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，其中建立健全政府财务报告审计和公开机制是改革方案的四大任务之一。按照目前财政部已发布的政府会计基本准则和政府财务报告编制办法，我国审计机关也是政府财务报告主体，必须编制部门财务报告，并接受审计。 第三，世界审计组织的相关规定。在世界审计组织制定的最高审计机关国际准则体系中，有两个文件与此相关：一是国际准则，即《透明和责任原则》（ISSAI20），其中第九条原则规定，“最高审计机关可以利用外部的和独立的建议提高自身工作的质量和信誉”，包括外部专家的建议，独立的外部评价和同业审查等。二是专项指南，即《同业审查指南》（ISSAI5600），同业审查（peer review），是指由一个或几个国外最高审计机关对某国最高审计机关审计业务或履行职责情况进行的审查。这种审查是自愿进行的，审查结果也没有强制执行力，其主要目的是确保最高审计机关遵守适用职业准则和相关规定，分享审计经验，保障审计质量，提高审计机关的信誉。尽管世界审计组织没有关于对各国最高审计机关的外部审计制度的专门规定，但是世界上一些主要国家还是建立了对审计机关的外部审计制度。 一、对英国审计署的外部审计制度 根据英国《1983年国家审计法》的规定，议会的公共账目委员会（Public accounts Commission）负责对英国审计署的监督检查和相关工作，除了负责审批英国审计署的预算、讨论审计长的报告和任命审计署理事会非执行理事外，还有一项重要职责就是任命英国审计署的外部审计师。 英国审计署的外部审计师，必须具备一定的资格：一是必须成为一个或多个指定的审计团体的成员，这些指定的审计团体有：英格兰和威尔士特许会计师协会，苏格兰特许会计师协会，执业会计师联合会，英国公共财政和会计师特许协会，爱尔兰特许会计师协会，以及在联合王国设立并经议会批准的从事相关业务的其他会计师团体。二是要符合公共账目委员会批准的其他资格要求。三是符合英国《2006年公司法》关于法定审计师的资格和独立性要求的相关规定。外部审计师的报酬和其他相关事项由公共账目委员会确定，外部审计师的报酬在审计署的经费中列支。 《2011年预算责任和国家审计法》对英国审计署的外部审计做出了进一步的规定，外部审计师必须对英国审计署每