公共管理学 庄序莹主编.pdfVIP

第一编 管 理 的 基 础 第 一 章 　　导 论 什么是公共管理 ？什么是公共管理学 ？为什么近二十多年西方 国家会掀起公 共管理 （学 ）的热潮并迅速地波及世界大多数 国家 ？政府部 门内部 的 自身管理可 以说 自古有之，为什么近二十年才冠以 “公共管理”之名 ？它与早期的公共行政学 之 间究竟是怎样 的一种关系 ？ 对私人部 门 （特别是私人企业 ）管理的研究可谓 内容丰富，成绩卓越 ，而对公 共部 门的管理 如何管理、管理的原则、管理的目标等的研究则似乎 尚未充分展 开，如何将工商管理的经验运用到公共部 门之中正处于不断地摸索中。 实践的需要推动着理论 的发展 ，当传统的公共行政学 已不能为处于全球化趋 势加剧、私人部 门的竞争 日益激烈、社会价值观趋于多元化等猛烈冲击 中的政府部 门提供有效的帮助时，迫切寻找到一种超脱于单一的学科之上的、融多学科知识体 系于一体的、能切实提供公共部 门应对激烈变化的社会 问题的思想武器 ，便成了一 种必然 的选择 。公共管理学正是在这样 的背景下应运而生 。那么作为一 门学科 ， 究竟有哪些理论为它提供 了发展和壮大 的营养 ？当我们试 图去理解并探索公共管 理学兴盛的原因时，所有的这些 问题似乎都会扑面而来 。在第一部分里 ，我们将理 清这些问题，或者至少为公共管理的爱好者打开一扇探索的窗户 。 第一 节　　公共管理概念及其他 要准确地理解 公共 管理 ”，离不开对“公共 ”和“管理 ”两个词 的诠释 。 一 、公共 部 门、私 人部 门及 其组成 所谓“公共 ”，一种理解就是管理 的主体是“公共部 门”。如果将整个社会划分 成两大部 门，那么一类是“私人部 门”，另一类就是与之对立 的“公共部 门”。所 以 公共管理，就是除私人部 门以外的公共部 门的管理活动。这个讲法 固然不错，但仍 嫌笼统 。进一步发 问的话 ，到底哪些属公共部 门 ？毫无疑 问，政府是公共部 门的核 心和重要组成部分，公共企业也是重要 的公共部 门。除此之外，越来越多的非政府 组织的力量也不断壮大，成为公共部 门不可或缺的组成部分 （对非政府组织的称 呼各种各样 ，有 的称社会公众组织，有 的称非营利组织，也有 的称类行政组织 。总 之它们是独立于政府和公共企业之外的一类公共部 门。当然，也有人将之视为独 立于公共部 门和私人部 门的第三部 门组织）。因此，公共部门管理绝不是单纯地 研究政府机构 内部的管理，而是将研究的视野拓展到了整个公共部 门，这是公共管 理与传统公共行政 的一个非常大的区别 。对此 ，美 国的公共管理学学者波齐曼 ）和斯特拉斯曼 ）在 年出版的 《公共管理 战略》一书中谈到，公共管理不仅在政府机构 内出现，而且也在其他公共机构的背 景下出现 （而公共行政总是与官僚机构相联系） 。而我 国公共管理学学者也指 出，“就研究对象与范 围来说，公共管理学并不像传统 的公共行政学那样 ，将 自己 主要局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究上，而是把研究对象扩大到其他 政府机关 （立法机关和司法机关）和非营利组织或第三部 门甚至私人部 门的公共 的方面” 。又如：“公共 管理不完全等于 ‘政府 管理 ’，而意味着一种新治理 。传 统意义上的公共行政强调的是政府行政或政府管理 （ 。而公共管理中的管理者，不一定完全是政府，私人部门、 非营利部 门、非政府组织等都是公共管理的一个重要组成部分。它强调的是治理 ，即由众多行动者组成的一个关系网络和众多行动者之间的合作伙 ， 伴关系 。 这就把私人部 门也作为了公共管理的主体之一。当然，这在现实中是 很少发生的。更确切地说，当私有部 门基于某种普遍的或特殊的公共利益而介入 到公共事务 中来 ，行使某种公共权力（政府授予或公众委托 ）时，实际上这一私人 部 门的性质 已发生了变化，即它在某一特定时期、特定情况下已成为了公