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多轨制社会养老保障体系的转型路径 中国社会科学院经济研究所社会保障课题组 2014年07月01日 10:26 来源：《经济研究》(京)2013年12期 作者： 字号 HYPERLINK javascript:doZoom(18) \t _self HYPERLINK javascript:doZoom(16) \t _self HYPERLINK javascript:doZoom(14) \t _self HYPERLINK javascript:window.print(); \t _self 打印 HYPERLINK mailto:skw01@ \t _self 纠错 HYPERLINK /glx/glx_gggl/201407/1236309.shtml \l 分享#分享 \t _self 分享 HYPERLINK javascript:void(0) \t _self 推荐 浏览量 239 HYPERLINK /browse_document.jsp  　　一、导言 　　社会养老保险是现代工业社会的产物。最初的制度设计理念，一是借助国家的强制，促使参保者在青壮年阶段以缴纳保险费的形式，将部分可以用于消费的收入储蓄起来，转移到年迈退出劳动力市场之后使用。就生命周期而言，养老保险“熨平消费”的功能正在于此。保险费的最低缴纳年限，因而也就取决于整个参保群体退休之后的余命。二是采用现收现付的财务安排，将在职群体缴纳的保费用于支付退休群体的养老金，即由参保群体共同分担老年人陷入贫穷的风险。三是对参保群体中的低收入层设定较高的养老金替代率(养老金/退休前收入)，反之对高收入群体设定较低的替代率，借此实行一定程度的收入再分配，以规避低收入参保群体陷入老年贫穷的风险(巴尔、戴蒙德，2010)。 　　可见，支撑这一制度设计的社会价值观是社会共济(Social Solidarity，直译为“社会团结”)。基于这样的价值观，构成社会养老保障体系的元素除了社会养老保险，还有非缴费型的国民养老金、最低养老金保障和老年津贴及救助等多种制度。至于一个国家采用何种制度元素组合来构建其社会养老保障体系，取决于特定时期政治经济社会环境的制约，以及社会对熨平消费、保险、减贫和收入再分配等多重目标的权衡。 　　世界各国在社保体系的制度框架形成之后，都会随着社会经济环境的变化逐渐调整内部结构、制度设计和保障水平；环境变化剧烈，调整幅度就可能随之加大，甚至促成改革。例如，美国自1935年颁布社会保障法(Social Security Act)以来，几乎每十年都出台一次修正案。近30年来的经济全球化进程，促使各个国家和地区为了应对日益加大的竞争压力，先后推行了强度不等的社保改革。欧洲福利国家和转型国家原本就有全民普惠制的社保体系，在国际经济竞争、人口老龄化和财政负担过重的压力下，改革取向主要是削减超出基本需求的社会福利。同时，缩小政府作用，扩大社会参与和责任分担，密切个人义务和受益水平的联系，强化福利受益者资格的审查和监督。2008年以来的金融危机和欧债危机，迫使一些福利刚性极强的欧盟国家也不得不深化其社保改革(OECD，2012)。 　　与欧洲工业国相比，美国一直把社保水平限制在满足基本生活需求的程度。高于这一界限的保障水平，取决于雇主和雇员之间约定的机构福利或职业福利，以及个人或家庭的储蓄和投资。国家对此予以税收优惠，并提供理财教育和信息服务。可以说，美国的社会保险水平设定，以不低于贫困线为原则。当前，社会保险计划使得全美65岁以上年龄组中40%的人口脱离了贫穷。换句话说，若无社会保险，这一年龄组中40%的人口就会陷入贫穷。2009年2月，美国社会保障署专员Michael Astrue给参保人员的公开信或多或少地显示出这个原则。他强调：“……社会保险从未试图成为美国人退休收入的唯一来源。如果想要在退休后维持舒适的生活，参保人还需在工作期间另行储蓄、投资、参加企业年金计划或设立个人退休账户。” 　　一些拉美国家设立个人退休账户的主要原因，还在于人口老龄化态势下现收现付制的社会养老保险方式已收不抵支。例如智利社保改革中曾以积累式的个人账户取代现收现付式的养老制度安排，使得参保者退休后的养老金领取额取决于缴费的多少和投资收益状况。然而低收入群体的资金积累能力极为有限，加之金融危机造成基金严重缩水，老年贫困发生率显著增加，故而又引入最低养老金保障制度作为补充(Dorfman et al.，2008)。 　　自1981年始，拉美、非洲、亚洲及太平洋地区的一些国家和特别行政区启动了公务员养老制度改革，其主要目的是为了减轻长期性的财政负担、促进劳动力流动、提高公共部门效率和增强社保体系的公平性。在历史上，公务员养老保障的出现早于社会