公共网络的管理与绩效评估之探讨.pdf

行政暨政策學報 第四十二期 民國九十五年六月 第 107～142 頁 Public Administration Policy, No.42 June 2006 pp.107 ～142 ∗ 公共網絡的管理與績效評估之探討 劉宜君∗∗ 摘 要 隨著全球化的衝擊、資訊科技的快速發展、知識經濟時代的變遷、公民多 元化的需求與選擇等因素，促使公共事務的複雜化與多元化，在這種迅速變遷 與多元的環境中，官僚組織的運作方式已經無法滿足知識經濟時代的需求。由 政府與非政府組織、國際與國內、中央與地方以及民間社會各階層、各種力量 結合的網絡組織應運而生。如同官僚組織是工業經濟時代出現的產物，網絡組 織的出現是知識經濟時代全球化潮流下的產物。 這種政府與民間組織之間的多元互動的網絡關係，由於主要的互動基礎不 在於權威，而是資訊、知識、人力資源與技術的交流，同時政府扮演的角色已 由直接提供公共服務轉變為公共價值的產生或催生者，也因而使得公共網絡在 管理與績效評估方式上與層級節制組織明顯不同，因而如何有效管理網絡以創 造公共價值，以及網絡運作的績效評估成為公共管理者要思考的議題。有鑑於 公共網絡或網絡式組織對於政策制定與執行的影響力增加，公共網絡管理者面 對不同於傳統單一官僚組織的管理問題與權力運作方式，有必要發展相關議題 ∗ 本文初稿曾發表於民國九十四年六月十八日由國立台北大學公共行政暨政策學系舉辦之第三屆 「台灣公共行政暨公共事務系所聯合會（TASPAA ）暨學術論文發表會」。作者在此感謝研討 會中諸位教授與兩位匿名審查人的寶貴意見及指正，並於文中加以修正。 ∗∗本文作者為開南管理學院公共事務管理系副教授。 收稿日期：94 年 12 月 4 日；第一次修訂日期：95 年 2 月 14 日；最後校正日期：95 年 2 月 28 日；接受刊登日期：95 年 4 月 21 日。 108 行政暨政策學報 的討論。本文將針對公共網絡的形成背景、意涵、型態、管理方式與績效評估 逐一探討。 本文對於網絡類型的觀點，是採取 Robert Agranoff 的觀點，將網絡根據參 與者之間的互動過程與其所欲達到的目的，區分為四種主要的類型，資訊網 絡、發展網絡、外展網絡、行動網絡。至於網絡的管理績效評估可從互動結 果、互動過程與網絡管理能力三個面向評估，互動結果的標準包括事後滿意 度、雙贏或多贏標準；互動過程則著重在互動過程的品質與決策民主；網絡管 理者能力的評估則包括對於網絡互動進度、成本的掌握，非政府組織提供資訊 可信度的判斷、對於參與者遵守互動規則的掌控。 由於目前對於網絡管理的評估仍以理論建構為主，實務經驗的累積仍偏 少，雖然在衡量績效時，評估者多會利用不同形式的指標，惟指標的建構需輔 以質化與量化的研究途徑，因而本文將於後續研究發展指標建構與測量途徑來 探討網絡管理的績效。 關鍵詞：公共網絡、網絡管理、績效評估、官僚組織、網絡式組織 公共網絡的管理與績效評估之探討 109 壹、前言 全球化與資訊科技的快速發展促使國際與國內公共事務的複雜化，在這種 迅速變遷與多元的環境中，傳統官僚組織的作方式已經無法滿足知識經濟時代 的需求，此時由政府與非政府組織、國際與國內、中央與地方以及民間社會各 階 層 結 合 的 公 共 網 絡 （ public networks ） 或 是 網 絡 式 組 織 （networked organizations ）因應而生。如同官僚組織是工業經濟時代出現的產物，網絡組 織的出現可視為是知識經濟時代全球化潮流下的產物。這種網絡結構中，因為 主要的互動基礎不在於權威、命令的行使，而是資訊、專業知識、人力資源與 技術的交流，組織之間形成政策夥伴的關係，如此一來，也使得公共網絡在管 理與績效評估方式上與傳統層級節制組織明顯不同。隨著政府越來越依賴公共 網絡模式來提供服務或是達到政策目標，例如在美國能源部與太空總署平