厦门大学法学院 刘连泰第四讲征收规范效力前移.pptVIP

第四讲 征收规范效力的前移 导言：问题的由来 2004年宪法修正案 第20条　宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 为什么不规定按市场价值补偿？ 《城市国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条　为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。 第19条　对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。…… 一、以管制代替征收：将征收规范适用于管制行为 图片1：当事人lucas 【基本案情】为建设宜人的滨海旅游度假区，创造“自然菌群和动物群落的栖息地”，南卡罗来纳州查尔斯顿县自1977年以来一直对滨海地区实施各种管制。1986年，卢卡斯在该县棕榈岛购买两块住宅用地，价值975000美元，打算建造单户型住房。棕榈岛是一个与陆地平行,距离沙滩约300英尺的小岛。根据当时的法律，卢卡斯的地块不在需申请州滨海地区建筑许可证的范围之列。卢卡斯购得土地后，请设计师设计好了房屋造型。正准备开工时，意想不到的事情发生了。1988年，南卡罗来纳州为进一步美化滨海环境，1988年，南卡罗来纳州议会制定《海滨地区管理法案》（Beachfront Management Act，以下简称“法案”），该法案大大扩张自1977年以来对滨海 地区的美观管制范围，将管制范围扩展到“在过去四十年……被海水侵蚀的近陆地区域”。管制基线外移后，原本不属于管制范围的棕榈岛也进入了管制范围。更要命的是，管制措施比以前更为严厉。在1988年《海滨地区管理法案》颁布以前，经过海岸规划委员会的特许，还可建造房屋，《海滨地区管理法案》将这唯一的例外也封杀了。卢卡斯建造单户住宅的计划就此搁浅。 卢卡斯向初审法院起诉称，法案的建设禁令对其财产构成征收却未给予公平补偿。法院同意他的主张，认为禁令导致卢卡斯的土地变得“毫无价值”，法案实施对卢卡斯的财产构成“征收”，政府应当为此支付 “公平补偿”。最后判令海岸规划委员会补偿卢卡斯1232387.5美元。海岸规划委员会不服，上诉至南卡罗来纳州最高法院，南卡罗来纳州最高法院认为海岸规划委员会的行为不构成征收，无须补偿。案件最后到联邦最高法院。 【被告观点】海岸规划委员会之所以拒绝补偿，基本理由有两条，第一，对滨海地区土地用途的管制目的是“防止严重的公共损害”，该管制的性质属警察权的行使；第二，“财产权应按照不损害他人的原则行使”，这是普通法的一项基本原则。因此，不论管制对财产价值产生何种影响，都不能依据征收规范要求补偿。卢卡斯也承认新建筑可能对景观产生不良影响，但海岸规划委员会的管制措施已产生征收效果，对此他有权获得补偿，不论立法机关制定法案是否为了促进合法的警察权目标。本案要处理的争点变为：海岸委员会对卢卡斯财产的管制是构成征收？对卢卡斯土地利用的管制是否为警察权的合宪性行使？ 【最高法院判决】最高院指出，自马洪案以来，关于某项管制令在何种情况下会被认为过于严苛而构成征收，并未形成确切的判断依据。但目前至少明确有两类具体的管制行为应该给予赔偿，而无需对管制行为所促进的公共目的作具体审查。第一类即迫使所有者财产遭受物质“侵占”的管制。一般来说，不管这种侵占如何微小，也不管其促进的公共目的如何重要，我们都要求支付赔偿。第二类情形是，管制剥夺了土地上所有营利性或生产性的用途。 针对本案具体情况，最高院重点阐述了第二种情形，所谓“剥夺全部经济用途”规则。联邦最高法院承认政府有权对财产的用途予以管制，以促进公共目标的实现，如果附带产生了私人财产价值贬损的后果，财产所有人不能依据征收规范要求补偿： “如果政府无权在一定程度上减少土地的附带价值并不必因此类变化支付补偿的话，那么它将难以继续运转”。但是，这种一般性说明并不适用于政府剥夺土地所有者全部营利利性用途这类相对罕见的情形。如果土地所有人因政府管制丧失对土地做营利性使用和生  产性使用的可能，则私有财产就完全变为公共服务设施，“从政府的观点来说，通过管制保护空地（open space）和通过正式的征收创造一个野生动物庇护场所带来的公共利益一样大”。因此，在最高院看来，当以公共利益的名义要求不动产所有人牺牲所有营利性和经济性用途时，政府的行为就构成征收。“简而言之，我们认为，有很好的理由支持我们经常表达的信念：当不动产所有人因公众利益名义而牺牲其所有的营利性用途