完善村民自治制度构建基层民主的社会基础.PDF

完善村民自治制度 构建基层民主的社会基础 张文政 村民自治的出现，是中国农村上世纪70 年代末的经济体制改革和社会变迁中产生和形成 的一种新型民主制度，是市场经济社会中重构农村和谐秩序的一种尝试。1949 年以来，中国 社会虽然打破了封建专制主义的政治制度，确立了建设社会主义民主政治的目标，但是民主 建设一直充满坎坷。其问题的关键就在于如何找到一个既能为社会认同且符合民主真义，又 能获得国家支持的民主建设的起点和突破口。而村民自治经过20 多年的发展和探索，能够使 政治民主化在农村先行一步，成为现阶段中国民主建设的起点和突破口。 一、民主的基本要求与村民自治的主要内容 民主从一开始就成为一个政治概念，“它是一种政府形式，在这种政府形式中，权力不是 属于某一个，或者某一部分人，而是属于每一个人，或者更确切地说，属于大多数人”[1]。 也即是说，民主是一种政治制度和国家形式，是“以多数人的意志为政权的基础，承认全体 公民自由、平等的统治形式和国家形态。”[2]在民主政治制度中，公民的意志是政权合法性的 基础，承认主权在民，确保多数人的利益和意志，以多数人的决定作为政治决策的最终依据。 对于村级民主而言，最基本的要求就是落实村民广泛参与基础上的真正自治。目前，在广大 乡村掀起的村民自治正是基于民主治理的要求而推行的，有着深厚的社会基础。其基本原则 就是自我管理、自我教育、自我服务，在实践中又具体化为村民的民主选举、民主决策、民 主管理、民主监督四项民主权利和民主制度。 （一）民主选举是村民自治的前提，就是要由村民直接选举村委会组成人员。不管是被 认为最民主的“海选”方式，还是传统的在产生“候选人”中进行选举的方式，村民选举已 成为村民自治中最能体现民主的一个环节。从一开始的“选谁都一样”到“投好自己神圣的 一票”，村民的民主选举意识逐步提升。 （二）民主决策是村民自治的根本。按照《村民委员会组织法》规定，在村民选举基础 上产生的村民代表会议和村民直接参加的村民会议来讨论决定村内大事，村民有决定和知悉 村内重大事务决策的权力。 （三）民主管理是村民自治的实体，就是要发动和依靠村民，共同管理村内的各项事务， 维护村内的社会秩序。 （四）民主监督是村民自治的保障，村民对村委会的工作及村干部的行为拥有实际的监 督权利。民主监督有两种主要形式：一是村委会定期向村民会议、村民代表会议报告工作， 村委会干部定期述职，接受村民的评议；二是村务公开，把与村民利益相关的各类事项公之 于众，接受监督。民主监督的实施，使村务工作更加民主化、公开化，使村民自治有了可靠 的保障[3]。 二、当前村民自治存在的主要阻力和障碍 在村民自治的实践中，人们往往忽视民主的社会存在，以为民主就是人们的民主权利和 体现主权在民的政治制度，认为只要人们享有以选举权为核心的民主权利，只要国家完全规 定了体现人民主权的政治制度，那就是一个民主国家或民主社会，以至于人民在追求民主的 历史进程中，过于注重民主政治而不是致力于造就民主社会。没有民主社会的基础性支持， 民主政治必因流于形式而徒有虚名，甚至在民主的旗帜下回归专制传统。在现阶段，村民自 治中对民主社会基础的忽视和侵蚀主要突出表现在以下几方面： （一）在民主选举方面，乡（镇）党委、政府滥用职权主导或干扰村民选举。具体形式 主要有以下四种：一是既不征得村民的同意，又无上级机关的批准，几年甚至十几年都不进 行村委会选举，致使村民无法行使民主权利；二是漠视国家法律，不经民主选举，强行任命 村委会成员；三是乡（镇）选举工作机构或其领导成员，在选举中滥用职权，左右选举结果； 四是乡（镇）党委、政府违反法定程序，撤换任期未满的村委会成员，侵犯村民的罢免权。 （二）在民主决策方面，一些乡（镇）干预村民和村民委员会对村事务的民主决策权， 甚至不顾各村的实际情况，片面追求“高速度”，“高指标”，向村委会下达“硬性任务”，要 求村委会向农民强行乱集资、乱摊派、乱收费。乡（镇）政府对村委会的计划生育和村民上 访等工作实行一票否决制，进行指令性强制，严重干预村务，也使村委会工作难度陡增。 （三）在民主监督方面，比较突出的是所谓“村财乡管”问题。村财乡管本来是个别地 方针对具体情况采取的对村级财务的一种监督，但现在却被一些地方普遍采用。出发点是好 的，但不太合理，实际实施过程中也容易产生一些负面的效果。村里的财产归村民集体所有， 由村委会负责保管、使用