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农村公共产品供给制度改进:一个制度分析框架* * 本文为2007年中南财经政法大学实证创新基金重点项目“后农业税时代农村公共事业发展面临的问题及其建议”（项目编号：200701013）的阶段性成果。 祁毓 ( 中南财经政法大学财政税务学院, 武汉430074) [摘要] 改善我国农村公共产品供给状况, 在公共财政加大投入的同时, 必须高度重视促进农村公共产品供给机制的创新。运用制度经济学关于制度变迁和制度创新的有关理论, 以一个新的视角分析农村公共产品供给改进的可行性问题, 发现通过建立有效的组织, 农村公共产品供给制度具有制度创新的可行性。 [关键词] 农村公共产品; 供给制度; 制度分析 [中图分类号] F32 [文献标识码] A [文章编号] 1002-7408(2008)08-0065-03 进入新世纪以来, “农村公共产品”一词愈来愈频繁的出现, 并渗透到政府决策和社会生活中, 引起了广泛的关注, 这是适应进入新世纪以后解决“三农问题”之需要( 徐勇、项继权, 2006) 。从某种意义上讲, 解决“三农问题”的关键是要解决农村公共产品问题尤其是农村公共产品供给问题。农村公共产品供给制度的非均衡发展导致了一系列的社会经济矛盾, 成为农村经济社会发展的障碍( 王国敏, 2006) 。目前, 对农村公共产品供给存在的问题,学界普遍的共识是, 供给总量的不足和供给结构的失衡是其中最重要的两个表现形式。多位学者针对这些问题也提出了许多关于农村公共产品供给机制创新的观点。如在进行农村公共产品供给体制改革时, 要结合城乡一体化和农村经济社会发展的大背景综合配套改革, 建立城乡统筹、工农业协调发展的农村公共供给制度( 王国敏, 2006) 。还有学者提出, 应当坚持把公共财政的支持和在农村培育多元供给机制紧密结合起来, 政府应主动、积极创造条件诱导农村社区公共产品供给制度发生诱致性创新, 以求充分利用民间资金, 拓展公共产品筹资渠道, 形成农村社区公共产品的多元化供给、管理格局( 林万龙, 2002; 贾康、孙洁, 2006) 。本文在已有研究成果的基础上, 力图从制度经济学角度来探讨当前我国农村公共产品供给现状和农村公共产品供给改进的可行性分析, 并提出相应的农村公共产品供给制度创新的思路。 一、制度非均衡: 农村公共产品供给制度现状 制度非均衡是制度创新的必要条件, 也就是人们对现有制度的一种不满意和不满足, 欲意改变而又未改变的制度状态。与此相适应的概念是制度均衡, 被戴维斯和诺斯定义为一种帕累托最优状态, 在这种状态中, “现有的制度安排的任何改变都不能给经济中的任何人或任何团体带 来额外收入。”( R·科斯、A·阿尔钦、D·斯诺尔, 1994) 现有农村公共产品供给体制是否是一种均衡状态? 笔者认为, 现有农村公共产品供给体制不仅存在着制度非均衡,而且这种非均衡已经相当显著。突出地表现在这一供给体制的现实收益已经远远低于制度运行成本。产品的供给包括从筹资、生产一直到完成其产出和提供至消费者的过程。 公共产品的供给机制是指公共产品供给的各环节、各要素的联合和系统化组合( 贾康、阎坤、鄢晓发,2007) 。目前, 我国农村公共产品供给存在如下问题: (一) 农村公共产品总体供给不足 公共产品的最优供给规模是消费者的边际支付意愿之和等于生产单位公共产品的边际成本。在我国二元经济结构中, 一方面随着经济的迅猛发展, 工业化、城市化过程和农民收入的提高, 农村社区对公共产品的需求也在不断提高( 王小林, 2006) 。另一方面, 虽然农村改革极大地激励了农民生产“私人产品”的积极性, 但伴随着农作制度向非集体化的变迁和集体化农作组织的瓦解, 我国农村原来用于提高当地公共产品的供给机制基本失去了存在的基础( 张军、何寒熙, 1996) 。农村税费改革之初, 基层政府经历了供给公共产品资金来源萎缩的强烈阵痛( 樊明丽、石绍宾, 2007) 。于是农村公共产品供给不足成为了“三农问题”的焦点。农田水利设施、农产品市场信息、农村医疗卫生体系等方面成为当前农村公共产品供给中问题最多的领域( 祁毓, 2007) 。 (二) 农村公共产品供给结构不合理 目前农村公共产品的供给主要不是由农村内部需求决定, 而是由农村外部指令决定。在政治目标最大化和经济利益最大化的激励下, 对于能增加政府社会福利和官员政绩的一些公共产品的供给, 呈现出一种过高的超过农民需求度和实际承受能力的供给热情; 而对农民迫切需要对农村可持续发展具有重要意义的公共产品, 如农田水利建设、医疗卫生体系、环境保护等则供给短缺, 不仅损害了农民的利益, 而且威胁到国家长治久安和经济社会和谐发展。 ( 三) 农村公共产品供给机制不合理, 农民需求表达机制缺失, “一事一议”筹资交易成本