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ppp综述：城镇化投融资的模式创新 编者语：本文系统介绍PPP的概念、特征、职能等，并分析我国开展 PPP面临的问题，以及城镇化建设各领域可以采用的PPP形式，对PPP 在我国的进一步推广应用提出了相应建议。 文/贾康（财政部财政科学研究所所长）；孙洁 一、PPP的概念、起源、特征与职能 （一） 概念 广义PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作 关系，以授予特许经营权为特征。按广义概念，从管理角度看，PPP 是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资 源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能，同时为 民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多形式。通过这种 合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门投资盈利目标的 同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更 大作用。 （二） 起源 哪些部门能够让民营部门参与，而民营部门又愿意参与做哪些事情 呢？众所周知，民营部门做事的内在动力是获取利益或利润，如果没 有利润，民营部门不会愿意做本该公共部门做的事情。利润的获得一 般有两个主要途径：一个是政府直接给予民营部门，另一个是民营部 门通过向用户收费获得。第一种很容易理解，为政府做事，必然由政 府付费。而第二种途径是要经过用户认可的，就是说所做事情对用户 而言是有益的，用户能够从中获得好处，只有这样用户才愿意付费。 这就会让我们联想到修路或供水，这两种服务都能为用户带来直接的 利益，通过向用户提供服务而收取费用，用户较容易接受。而我们考 察PPP的起源时，的确可以从民营部门修路和私人参与供水开始。 在英文中最早的公路之所以被称为turnpike,是因为路段上布置了 可移动的路障，通常由一根水平的长杆（pike）或栅栏组成，管理人 可以通过移动横杆（turn the pike ）来阻断路面交通。15世纪时， 欧洲人设置这样的路障通常出于安全考虑，在战时可以减缓骑兵的袭 击速度，起到一定的抵挡作用。到了 17世纪，税务机构开始推行公 路收费政策，turnpike的作用发生变化，开始用来阻挡过往车辆， 收取“过路费”后再放行（笔者注意到，turnpike的名称在美国宾 夕法尼亚州等地的收费干道上沿用至今）。由此可以说，PPP起源于 收费公路的诞生。当然，在当时人们还没有明确提出PPP的概念或 理论来，只是实际生活中出现了 “公”与“私”实际形成了互动、交 易关系而共同维系收费公路运行的模式。 其实收费路的源头要早远得多。据历史记载，公元前1950年，亚述 人就修建了从叙利亚到巴比伦的收费道路。这可能是现可看到的最早 的收费路记载了。希腊历史学家和哲学家斯特雷波（Strabo,公元前 63年一公元21年）在凯撒.奥古斯都（Caesar Augustu ）时代的 Geographia 中也记载了在 Little Saint Bernard, s Pass 上收取通 行费的历史。作为对养护道路、带路和跨山脉搬运的回报，罗马大帝 授予Salassi部落征收通行费的特许权。这可以被称为最为原始的 PPP形式，但是它与现在模式的差别并不太多。这一收费在当时同样 需要罗马大帝代表政府的授权。 （三）特征 PPP具有三大特征，第一是伙伴关系，这是PPP最为首要的问题。政 府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处 理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。比如，即使一个政 府部门每天都从同一个餐饮企业订购三明治当午餐，也不能构成伙伴 关系。ppp中民营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比， 独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成 伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以 最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。民营部门是以此目 标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利 益的追求。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。但这还 不够，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相 互为对方考虑问题，具备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。 所以，第二个特征是利益共享。需明确的是，PPP中公共部门与民营 部门并不是简单分享利润，还需要控制民营部门可能获取的高额利 润，即不允许民营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因 是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。 如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事，只要允许提高价 格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必然会带来社会公众的 不满，甚至还可能会引起社会混乱。既然形式上不能与民营部门分享 利润，那么，如何与民营部门实际地共享利益呢？在此，共享利益除 了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的私人部门、