我国公共政策执行监督的困境与出路.docVIP

. .. 我国公共政策执行监督的困境与出路 　　摘 要：公共政策对社会利益进行权威性分配，集中反映社会利益，对社会资源进行分配，规范社会行为，解决社会问题，促进社会和谐发展。良好的公共政策方案需要行政机构人员来执行贯彻，最终实现社会公共利益，但由于环境因素与政策主体的有限理性因素的影响，导致在政策执行中的政策执行效果不理想，社会公共利益也无法实现。因此，对公共政策执行进行有效的监督是十分必要的，它可以避免政策执行产生偏差，及时纠正偏差，保障社会利益的实现。本文从政策执行监督主体、政策监督机构与政策监督制度三个方面来分析政策执行监督的困境，并寻求可行之路。 　　关键词：政策执行；政策执行监督；困境；出路 　　一、问题的提出 　　公共政策作为对社会利益的权威性分配，集中反映了社会利益，从而决定了公共政策必须反映大多数人的利益才能使其具有合法性。因而，许多学者都将公共政策的目标导向定位于公共利益的实现，认为公共利益是公共政策的价值取向和逻辑起点，是公共政策的本质与归属、出发点和最终目的。[1]因此，必需要通过国家行政机关人员采取有效的方法与途径来执行政策，最终实现公共政策制定的目标。我国学者陈振明教授认为，政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。[2]无论是公共政策的制定，还是公共政策的执行，由于环境因素与政策主体的有限理性等因素的影响，使得政策方案的选择与政策执行得效果与原目标轨道偏离，导致公共政策目标扭曲或无法实现。在政策制定与政策执行过程中，政策监督扮演着十分重要的角色。它是公共政策监督主体从一定的制度、法规的依据出发，对政策系统的运行，包括政策的制定、执行、评估及终结活动进行监视和督促的活动。[3]有效的政策监督有利于政策方案的制定正确选择，有利于提高政策执行的效果，及时对政策的制定与执行进行控制与纠正偏差，实现社会公共利益。 　　二、公共政策执行监督的困境 　　（一）监督主体意识淡薄 　　第一， 公共政策执行的内部监督主体包括人大代表、政协委员和国家行政机构工作人员，三者具有二重身份，既是政策执行主体，也是政策监督主体。在政策执行过程中违法执政，由于自身利益的诱导，忽视自己的职责和义务，难以做到自身利益与公共政策目标利益的统一，政策目标无法实现。其次，行政机构工作人员文化、素质较差，监督意识淡薄，“官本位”思想严重，不能正确行使监督主体的权力达到有效的监督。 　　第二， 公共政策执行的外部监督主体包括第三部门（非政府组织NGO和非营利组织NPO）和人民群众等。我国第三部门的发展还不成熟，没有形成一个完整的监督体系，导致在政策监督过程中，监督渠道不畅通，不能获得有效的信息；自身又缺乏独立性和合法性，导致部门监督的动力不足，监督意识较差。同时，广大人民的监督意识较差，人民没有充分意识到社会公共利益的受众是公众自己，没有正确认识人民是国家的主人，忽视自己的监督义务，甚至放弃监督的权利。 　　第三， 新闻媒体在公共政策执行过程中极易受到行政机构的干预，为保全自身利益，对公共政策不敢监督、不能监督和不想监督，没有履行自身的社会职责。 　　（二）监督协作不足，难以发挥整体功能 　　我国监督主体多元化，包括内部监督主体和外部监督主体，两者的监督方式不同，国家与机构都没有制定具体的、可操作的监督实施细则。因此，两种监督的范围不明确，监督经常存在“交叉地带”，无人监督或推卸监督责任的现象时有发生。其次，内部监督主体和外部监督主体未能进行有效的整合形成系统，彼此之间没有做到信息共享与协调监督。所以，监督机构之间的监督合力也就难以形成，监督效果也大打折扣。内部监督主体是国家行政机构工作人员运用公权力进行的监督，即公权力制约公共权力。在政策执行监督过程中，上一级行政人员利用职权影响下一级监督主体的正常监督，试图掩盖监督结果；国家行政机构人员还滥用职权干预外部监督主体的正常监督。如政府经常以稳定社会良好舆论氛围为理由干涉新闻媒体的正常监督，掩盖其违法执政的事实，过多的干预使新闻媒体缺乏独立性，无法发挥自己应有的监督作用。 　　（三）专门监督机构的独立性和权威性的缺失 　　第一，人大是国家权力机关，享有至高无上的权力，具有监督宪法，监督最高国家机关工作的最高监督权。人大的最高监督权是国家最具有权威性与强制性的监督权力，它对一切国家行政机关实施全面监督。伍德罗.威尔逊说过“一个有效率的，被赋予统治权力的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，还应该领导民众最终实现目的，做民众意见的代言人，并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督”。[4]但由于我国政治