打开决策 黑箱 大众媒介参与公共政策转化的核心环节.pdfVIP

新闻大学 ·新闻业务· JOURNALISM QUARTERLY 2008 1 95 年第 期 总第 期 打开决策“黑箱”：大众媒介参与 公共政策转化的核心环节 何志武 （华中科技大学 新闻与信息传播学院，武汉 430074） 【摘 要】对于以公共利益的权威性分配为宗旨的公共政策的制定而言，程序正义具有更突出的价值。而权力的 隐蔽运行使决策程序陷入公众无从知晓的“黑箱”。大众媒介参与公共政策转化阶段的核心任务就在于打开决策“黑 箱”，让决策全过程置于公众的监督之下。 大众媒介；公共政策转化；决策“黑箱” 【关键词】 G206.2 A 【中图分类号】 【文献标识码】 根据戴维•伊斯顿的政治系统理论，公共政策过程可分为政策输入、转化和输入三个阶段。 公共政策的转化是指政策问题进入政策议程之后产生具体政策的过程，亦即公众利益诉求转化为 公共政策的过程，简言之，就是指公共政策的制定过程。这一过程包括公共政策的规划、决策的 过程。 公共政策的实质是公共利益的权威性分配，政策制定的程序直接成为衡量政策权威性的重要 标准。而大众媒介的全程参与又成为决策程序得以规范的重要保障。大众媒介参与公共政策的制 定，主要表现在公开公共政策的规划和决策过程，促使决策程序因公众参与监督而趋于规范，同 时也使公共政策因全程公开而获公众信任，从而增强其合法性和权威性。 一、实质正义和程序正义：公共政策制定的价值基础 作为政府行政管理的手段，公共政策以效率为追求目标是天经地义的。但是，如果仅仅追求 以效率为导向的工具理性，有可能把民主社会的基本价值（自由、民主、平等、公正等）抛在一 边。政府在制定政策过程中只考虑提高政策制定和执行的效率而减少必要的程序，如公开决策过 程、为公众提供表达意见的平台等，即使政府主动考虑了目标群体的利益，对于民主制度下的公 民平等参与权来说也是一种不尊重。因此，公共政策的制定者和执行者在政策制定和执行时应秉 持程序正义和实质正义的理念，实现社会正义。 1、公众参与的程序正义对于公共政策制定具有更突出的价值 在罗尔斯正义论中，公开的制度正义是实现一切正义的前提。他把正义的对象界定为社会的 基本结构，即用来分配公民的基本权利和义务、划分由社会合作产生的利益和负担的主要制度。 他尤其强调规范的公开对于制度正义的重要意义：“当谈到一种制度因而社会的基本结构是一种 [作者简介] 何志武（1964—），男，湖北钟祥人，华中科技大学新闻与信息传播学院副教授、博士，广电系主任。 [基金项目] 此文为湖北省社科基金项目《大众媒介参与公共政策过程的机制研究》的部分成果 77 公开的规范体系时，我的意思是说，每个介入其中的人都知道当这些规范和他对规范规定的活动 的参与是一个契约的结果时他所能知道的东西。一个加入一种制度的人知道规范对他及别人提出 了什么要求”。[1] 程序正义和实质正义密不可分。一方面，程序正义是实质正义的前提和保证；另一方面，实 质正义是程序正义的标准和最终目的。总体说来，程序是为着实现实质目标而设定的程序，二者 理应协调。然而，在民主社会，以对公共利益进行权威性分配为本质的公共政策制定中，程序正 义具有更为突出的价值。民主是规定多数人参与政治活动的制度。它不仅把多数人参与政治活动 作为制度的一项目标，也必须规定一定的程序，即规定多数人如何有序地参与政治活动。因此， 程序是作为民主的一个不可或缺的组成部分而存在的。通过对程序的规范和保障，公众在积极地 参与中实现利益的有效表达，进而实现公共利益的公正分配。 现代社会程序正义的实现必须遵循这样一些原则：第一是多方参与原则，它要求在制定法律 和重要的公共政策时，应当也必须让多方人员参与，尤其是要允许相关社会群体有充分的参与和 表意的机会，使之能够充分地表达利益诉求，维护自己的利