基于TDR的耕地占补平衡问题思考-中国土地科学.PDF

基于TDR的耕地占补平衡问题思考 浙江工商大学公共管理学院 苑韶峰 李胜男 浙江财经大学公共管理学院 杨丽霞 土地发展权是土地的一项重要权利，在 后，通常会受到严格的开发限制。 城乡建设用地需求和耕地非农化需求日益增 土地发展权是基于土地用途变更而衍生出 长的态势下，将可转移发展权应用于耕地占补 的一种权利。同样一块土地，当它作为农用地 平衡是解决经济发展与耕地保护“两难”问题 时，更多体现的是土地生产农产品的价值；当 的创新性探索。在过去的十几年间，我国进行 农用地转化为建设用地时，更多体现的是土地 了基于发展权转移的突破性尝试，先后被中央 商业化的价值，通常情况下后者的权益价值都 及国土资源部叫停。如何在平衡各区域利益 会远高于前者。不同区域的土地，由于实施不 及发展机会的基础上，进行异地占补平衡的 同的主体功能区规划，在空间管制的情况下，限 尝试与突破，是我们研究的重点和方向。为 制建设区的土地发展权必然会受到制约，允许 此，本文引入可持续发展权理论，对耕地保护 建设区的土地发展权必然会得到充分的体现。 定价及实施操作层面的案例进行讨论，以期为 2. 区际占补平衡的实质为TDR( 着重TDR 与占 完善耕地占补平衡理论及制度提供新思路，为 补的关系) 切实实现耕地质量、数量及产能平衡提供可行 具体实施过程中，由于各地区自然资源禀 途径。 赋条件不同、经济发展水平和态势不同，对建 一、可转移发展权（TDR）视角下的占补 设用地的需求也不尽相同。在一些经济快速增 平衡 长的发达地区用地矛盾十分突出，耕地保护指 1. 可持续发展权概念 令性控制指标与区域经济发展建设的矛盾日 可转移发展权（Transfer of Development 渐凸显，甚至会严重束缚当地经济社会的进一 Right ，TDR ）最早应用于美国土地发展权转让 步发展。针对这些经济发达而耕地资源较稀 计划，指的是土地所有权人可将发展权的一部 缺的地区，因其辖区内的耕地转用为非农建设 分或全部通过市场机制转让或出卖给他人，让 用地，不足以履行其行政区内耕地保护责任目 渡的发展权在转出地块上取消( 即不可作建设 标，转向经济欠发达而耕地资源相对丰富的地 用地) ，而可以在受让地块上与其现有的发展 区，通过提供经济补偿的方式，由其替经济发 权相加存在。这样，受让地块可获得更高的土 达地区完成一定数量耕地保护责任目标，从而 地开发强度，而出让地块在让渡了土地发展权 实现耕地保护责任总目标不变。因此，跨区域 实行占补平衡的实质就是土地发展权在不同区 认为可转移发展权的价格实质上为土地作为耕 域之间转移的集中体现。 地的价格与土地作为建设用地的价格差异，且 3. 跨区域占补平衡的形式 多数研究通过建设用地价格扣除农地经济产出 在土地利用的实践中，进行土地发展权转 价值和转用成本的途径进行估算。 移与交易的尝试被称为“异地代保”，异地有偿 耕地发展权的价格由耕地价值和其所在 代保的行为往往涉及两个不同县级以上地方 区域的供需关系所决定。耕地是集社会、自 政府，通常一方为经济发达而耕地资源欠缺的 然、生态于一体的复合资源，具有生产粮食作 地区，另一方为经济欠发达而耕地资源相对丰 物、社会保障、粮食安全保障、涵养水源、调节 富的地区。在实际中，异地代保基本不会突破 气候等功能，故其价格内涵应当包括生产价 省级区域，“市级对市级”、“市级对县级”、“县 值、保障价值、生态价值和发展价值。在供需 级对县级”异地代保模式较为常见。如20 世 层面，需考虑耕地所在地区的经济状况和人地 纪末，我国广东、上海、浙江等沿海发达城市进 矛盾。经济状况主要从该地区经济总量、经济 行的现行体制下土地发展权转移市场的机制 结构和增长率三方面进行考量；人地矛盾可从 的初步探索。汪辉、陶然等学者根据市场化程 人均耕地数量和人均建设用地数量两方面进行 度将我国TDR 的发展分为市场化程度相对较