空气污染防制法的修订历程与政策变迁-成功大学myweb个人网页.PDF

空氣污染防制法的修訂歷程與政策變遷# 郭彥廉 摘要 本文分析空氣污染防制法的修訂歷程、內容演變與政策變遷。空污法修訂的 時程與其他環境法相當類似，但似乎與公害糾紛沒有直接關連。新增與加強政策 工具，以及修正過去執行的缺點，則是空污法修訂的主要目的。 事前的管制政策方面，由禁止到排放標準，再配合許可制與污染泡制度。接 著由以上的行政管制政策進到以經濟誘因政策為主的階段。在事後管制方面，最 初只有制裁與行政處分，接著又加入了損害賠償、行政刑罰、公民訴訟制度。本 文歸納政策變遷 ：1)政策工具漸以經濟工具為主。2)罰鍰與行政處分的程度都有 逐漸升高的趨勢，最後加入了行政刑罰規定。3)事前與事後管制均有轉變為私部 門主動(privately initiated)的趨勢。4)空氣品質財產從無主的自由財，轉變為全民 或社區居民所有、須合乎特定規範、標準或須付費才得以使用的財產。5)制度轉 變的目的在減少達成環境目標的不確定性。新空污法因政策工具過於龐雜，使其 面對新的執行挑戰，如各種制度間的衝突，必須加以釐清。 關鍵字：空氣污染防制法、政策變遷、行政管制、排放標準、許可制、空氣污染 防制費、污染費、污染泡、總量管制、排放權交易、公民訴訟 # 作者感謝國立台北大學法學系陳春生教授，及中央研究院經濟所蕭代基研究員對本文給的寶貴 建議，若有任何錯誤、疏漏當由作者負責。 中央研究院經濟所研究助理 1 1.前言 在台灣，環境相關的立法可以追溯到民國六零年代，然而台灣的經濟快速發 展時期為民國七零年代，民眾經歷了經濟起飛所帶來的利益，卻也發現生活環境 遭到嚴重破壞，接著環境運動開始蓬勃的發展，這個過程似乎與目前已開發國家 不同，台灣並非因為重大環境破壞事件而引發環境立法。本文將分析空氣污染防 制法（簡稱空污法）修訂的歷程。 空污法的修訂歷程與政策變遷是台灣環境法中相當典型的例子，其在民國六 十四年立法（第一個版本），利用簡單的行政管制方法，希望減輕空氣污染問題； 接著在民國七十一年時修訂（第二個版本），加入了空氣污染防制區（簡稱防制 區）的概念 ；民國八十一年修訂（第三個版本）時加入了空氣污染防制費（簡稱 空污費）；民國八十八年修訂（第四個版本）又做了大幅的修訂，納入了總量管 制與排放權交易，以及公民訴訟的制度 ；民國九十一年修訂（第五個版本）則是 為了因應行政程序法的實施增補法律授權的部分，以及執行國際環保公約與查緝 非法油品使用等相關規定。其他的環境法似乎也有類似的發展趨勢，如水污染防 治法等。環保法規中各種政策的優劣、如何變遷及原因為何？本文將分析之。 2.空污法修訂的歷程 台灣有關環境法律的研議，早在民國五十九年便開始，學者稱民國五十九年 1 為台灣公害立法的使端，空污法的立法倡議也在此時 。但空污法直到民國六十 四年才制訂，其後經過三次修訂。空氣污染防制是環境保護中相當重要的一環， 其立法管制也是社會對環境關懷的表現。表一將行政院衛生署環境保護局成立及 環境院環境保護署成立兩個時點，分為前環保局時代、環保局時代與環保署時 1 民國五十九年五月間，台灣省主席就建議中央制訂公害基本法。同年八月間，中央亦有制訂空 氣污染防制法之提議，並予籌備。因此謝聰智（1984）稱民國五十九年為公害立法的使端。 2 代，並將法律的修訂分為制訂（制）與修正（修）兩種，分別列出數種重要的環 境相關立法的修訂時程。 從表一中可以看出，台灣幾個重要的環境保護法律，如飲用水管理條例、水 污染防治法 、空氣污染防制法、廢棄物清理法，均在前環保局時代就已制訂，早 於重大環境事件與公害糾紛大量出現（民國 77~80 年間達到高峰）的時間。這樣 的環境法發展趨勢，依據 Shaw Hung (1998)的分析，民國六十四年創訂空汙法 前，明顯因空氣汙染而受害的民眾並不多，當時行政機構中的菁英扮演了重要的 角色。當時的行政院院長孫運璿、副院長徐慶鐘、秘書長費驊，以及衛生署環境 衛生處處長莊進源等菁英行政官員，鑑於日本公害頻傳，有必要先行防範未然， 故在短短四年內完成空污、水污、廢棄物三種主要環境保護法律之制訂，空污法