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第十三章 城市规划的行政与法制 对城市规划应从学科意义和实践行为的多方面加以把握。现代城市规划的兴起与公共政策、公共干预密切相关，城市规划表现为一种政府的行为。根据现代行政法制的原则，城市规划行政管理的各项行为都要有法律的授权，并依法施行管理。法制化是现代城市规划的主要特征之一，也是城市规划的科学合理性得以实现的必要条件。 第一节 城市规划的行政权力与法制建设 一 城市规划与行政权力 对城市进行规划，实施规划管理，涉及对自然规律和社会规律的把握，因此城市规划是一门科学性、技术性很强的学科。城市规划在实践中又表现为对资源的配置，涉及社会各方面的利益关系，涉及资源开发利用的价值判断和对人们行为的规范。所以现代城市规划又是城市社会发展过程中的一项重要的社会建制。无论是对城市发展的有意识、有计划的主动行为，还是对无数项开发活动的被动控制，都必然联系到权威的存在及权力的应用。按法国学者拉卡兹(Jean-Paul Lacaze)的说法“人们可以对城市规划进行更深入的理论分析，但是为此必须同意将它作为权力行为来研究，以便理清政治管理的决策、意识形态和专业实践经验各个范畴之间的关系”。 纵观世界各国，城市的建设和管理均是城市政府的一项主要职能，城市规划无不与行政权力相联系。 二、城市规划行政与立法授权 城市规划作为城市政府的一项职能，在不同国家有不同的起因和不同的立法授权方式，但是政府的规划行政权力来源于立法授权却是共同的。 (1)在英国，城市规划作为城市政府的职能起源于公共卫生和住房政策。19世纪的工业革命大大发展了生产力，同时也造成了城市人口的急剧聚集，产生了严重的公共卫生问题，造成了社会不安，甚至动荡，从而迫使政府采取对策。为了克服由于人口过密以及不适的卫生条件给城市带来的经济代价和社会政治代价，就必须对市场经济的自发行为以及私人财产权益加以公共干预。19世纪英国在公共卫生方面的立法就是在这样的背景下产生的。为了使城市能够达到适当的卫生标准，地方当局被授权制定和实施地方性的法规。这些法规的内容包括对街道宽度的控制，对建筑高度，结构及平面布局的规范等。 城市公共卫生方面政策的成功和经验，导致这种公共政策扩展到了对城市开发的规划。1909年，英国产生了第一部城市规划法：《住房和城市规划法1909)。这部法律授予地方当局编制用于控制新住宅区发展规划的权力。 从1909年至今，英国的城市规划法已多次修改，城市规划方面的法律已增加到几十部，法律对地方政府规划行政的授权已十分详尽，其内容也随社会经济条件的变化而在不断调整更新。 (2)从美国城市规划的发展历史看，政府对私人财产权利实行控制的权力演变是最为关键的因素。自20世纪20年代以来，区划(zoning plan)作为城市土地使用的公共控制方式和城市规划实施的工具得到了广泛的应用和持续的发展。 由于美国是个联邦制国家，地方政府的结构、权力与职能是由州宪法、宪章和法律所具体规定的。地方政府在城市规划方面的职能和权限主要由州的授权法所确定。州的规划授权法可要求县、城市、镇设置规划委员会，并可规定编制综合规划的要求，及规定地方政府的规划程序。州的区划授权法往往详细地定义区划的范围、制定和批准区划的程序、区划委员会的构成及其权力等。 就规划的作用而言，关键的是，地方政府拥有制定规章来约束居民的行为及居民处理自己财产的权力。政府的行政权力来源于州宪法和具体授权法。同时，立法中通常也指出，这些法律仅仅保障市政当局限于行政权力的范畴的作为。 (3)在我国，随着法制建设的不断深入，城市规划行政的立法授权体系也已基本形成。 《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，以及其他的有关行政法律赋予国务院和地方人民政府领导和管理经济工作和城乡建设的权力。1990年起施行的《中华人民共和国城市规划法》，在新中国历史上第一次以国家法律的形式规定了城市规划制定和实施的要求，明确了规划工作的法定主体和程序。《中华人民共和国城市规划法》的第十一条，第十二条明确规定：“国务院城市规划行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府应当分别组织编制全国和省、自治区、直辖市的城镇体系规划”，“城市人民政府负责组织编制城市规划。县级人民政府所在地镇的城市规划，由县级人民政府负责组织编制”。 《中华人民共和国城市规划法》也赋予了城市人民政府和县级人民政府及其城市规划行政主管部门在审批、修改、公布、实施城市规划，以及城市规划行政执法方面的种种必要权力。 我国通过城市规划法及其相关法规、配套法规的建设，使各级城市规划行政主体获得了相应的授权，规划行政管理的原则、内容和程序也得到了明确，从而使缄市规划行政实现了有法可依，使城市规划走上了法制化的轨道。 三、城市规划法制建设的历史演进、主要内容和意义 (一)