西方行政学说史 弟一章.docVIP

一、威尔逊的主要观点: 行政与政治不同，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同”。“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不是政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。”“政治是‘在重大而且带普遍性的’方面的国家活动，而在另一方面，行政管理则是‘国家在个别和细微事项方面的活动’。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情，政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。基于此认识，威尔逊提出了要把政治与行政区别开来。后来的研究者将威尔逊的这一思想概括为“政治与行政_分原则”。 二、威尔逊在行政学说史中的地位 毫无疑问，政治与行政的分野，是行政学赖以确立的理论前提。这是威尔逊的最大贡献。从此开始，“行政”这一主题便从政治学研究中剥离了出来。与其说威尔逊开创了行政学这门学科，不如说威尔逊是行政学的“助产士”，因为从根本上来说，行政学的“母体”仍然是政治学而并非是“横空出世”。当然，首先是威尔逊意识到了为行政学“助产”的必要性。当大多数学者把主要的精力投注于政治学与法学的常规研究中时，威尔逊敏锐地察觉到，随着经济社会的发展，政府行政管理部门的工作领域和工作数量被大大地拓展，并使得任何一种政府职能都变得更加复杂和更加困难。随着政府活动方面的这种困难不断积聚，政府“如何执行”和“在哪些方面执行”这些持续增长的职能活动，就迫切需要由科学的理论予以指导。摆在政府官员和学者面前的共同问题就是:国家应该“如何执行”这些职能。因为贯彻一部宪法比制定宪法更难，所以应该把政治关注的中心从“抑制行政权力的艺术”转向“改善行政方法的艺术”。正是威尔逊将现实与理论所面临的这一共同主题明确引述出来，才使得行政学的确立成为可能。 为了引起对这一主题更为广泛的关注和更加深入的研究，威尔逊进一步明确地提出了行政学研究的日标和任务。威尔逊谈到:“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么样的任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。在这个问题上，我们当中显然需要求得更多的启示，然后只有通过仔细的研究才能提供这种启示。”进而，他又指出行政学应当把“行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并使其深深植根于稳定的原理之上。”因此，行政学应该把政府行政职能作为首要的研究内容，在此基础上，对行政管理的方式、方法进行研究，这些构成了行政理论的基本内容，并将用于指导政府行政管理的实践。 威尔逊对行政的研究，其贡献不仅仅在于学科创立和理论奠基方面，更在于他直接地影响了美国的政治现实。对于这样一位从政治学教授到普林斯顿大学校长、从新泽西州州长到美国第28届总统的人来说，影响政治现实比从事抽象的理论工作更具有吸引力。而当时的美国正受着“腐败”和“低效率”这一政治现实的困扰，并迫切地呼唤政治改革。在工业化和城市化的进程中，暴富起来的工业资本巨头利用乎中的财富进行“权钱交易”，收买拉拢国会议员以图操纵国会的决策，各级立法机关因此而声名狼藉。针对国会的腐败，一些有识之士开始考虑适当扩大政府职能、强化行政权力以制约国会权力。行政力量作为政府改善社会福利的一种有效工具而开始得到重视。因此，威尔逊曾严厉批评国会制度的无效率和混乱，要求有一个更负责任的政府。在威尔逊看来，“巨大的权力和不受限制的自由处置权限”是“承担责任的必不可少的条件”。“如果权力是集中在机关的诸首脑和机关所属各部的首脑 身上，那它就很容易受到监督和接受质询。”这种主张行政集权的思想，就是为了使政府能够承担更大的责任和更高效地执行政策。因此，致力于行政的研究，也可以看作是为了拯救国会制度所做出的努力。当然，这种努力也包括在他前期的另一著作《国会政体》中。 不仅如此，威尔逊对于政党政治所带来的混乱也尤为反感，这也许是促使他倡导行政学研究的另一个重要原因。我们知道，政党政治是维系美国式民主的制度基石之一，而政党政治一个不可避免的缺陷就是党争的混乱。尤其自19世纪以来，政党分赃制成为美国政治的一道独特景观。由于政党分赃制任人惟亲，不问其是否胜任，其官员随所属政党的胜败而进退，因此造成用人不当，行政效率低下，政府浪费严重，官吏贪污舞弊，党派倾轧，政争激烈，每一次选举后便发生一次人事大变更，使行政管理混乱，政治不稳定。这种弊端使美国公众愈来愈不满，迫切要求改革这种官吏制度。直到美国国会于1883年通过彭德尔顿法，实行功绩制，政党分赃制才正式废止。而威尔逊发表《行政学研究》的时间距此不足5年，可以想象，政党分赃制的残余