从信赖保护原则的确立谈诚信政府建设.docVIP

PAGE PAGE 7 从信赖保护原则的确立谈诚信政府建设 嘉兴市委党校 张 晖 行政许可法是我国规范政府行政行为的一部重要法律，其中比较引人注目的亮点之一，就是该法第八条之规定：“公民、法人和其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”这便是已为许多法治国家所确立的信赖保护原则。信赖保护原则正式引入我国的行政法治领域，表明了对于行政机关来说，诚信已不仅仅是道德问题，而且也已经成为了法律责任。随着我国行政法治建设的不断深入，这一原则也必将在更广泛的行政管理领域取得体现，因此，深入进行对政府守信问题的研究和思考，树立政府守信的现代行政理念，从而加快诚信政府的建设步伐，显然是一项具有重要实际意义的课题和任务。 一、行政领域确立信赖保护原则的必要性 诚信原则在西方国家一直是源远流长的社会契约观念的重要原则，在民商法中具有“帝王条款”的重要地位。行政法上的信赖保护原则是专门针对政府守信问题，是防止政府失信的有力武器。这一原则最早体现在1922年的法国，二战以后首先在联邦德国得到发展。该原则要求，只要政府实施的行政行为对相对人产生了值得保护的信赖利益，不允许政府随意变更或者撤销该行政行为，即使为了公共利益的需要必须改变原行为的，也应当对受到特别损害的当事人给予相应的补偿。信赖保护原则的基础是公众对自己国家及国家权力的信任，这种信任是公众安全性和其工作、生活行为有明显预期的基本前提。如果这种信任没有得到很好的保护，甚至受到损害，公众个人权利、公共利益乃至整个经济和社会发展都将处于不稳定、不连续的状态之中。维护法律秩序的安定性和保护行政相对人的正当利益，是信赖保护原则的设置目的。 我国的民法通则和合同法都确立了诚实信用原则，但在行政管理领域一直缺乏对政府守信的原则规范，导致政府“出尔反尔”、“强人所难”等不诚信的事件屡见不鲜，严重损害了相对人的正当权益和政府形象。行政许可法确立信赖保护原则，表明我国正在逐步把政府诚信建设纳入法治轨道，也是非常必要的。 第一，在我国，政府是人民的政府。政府履行行政管理职能，其根本宗旨在于为人民服务，为民众提供服务、福利和帮助。公务员是代表政府具体从事行政活动的人员，政府及其公务员都必须对人民负责，忠实履行行政职能。如果在政府与人民之间的关系上互不信任，则整个社会秩序都会受到普遍干扰。 第二，建立诚信政府、保护公民的信赖利益是责任政府的必须要求。因为责任政府首先是诚信政府，一个不守诚信、出尔反尔的政府不可能是一个负责任的政府。按照社会契约论的观点，法治国家的法律本身是政府和社会公众达成的契约，政府诚信是对契约的遵守，如果说诚实信用是民商法的“帝王条款”和“黄金规则”，那么诚实信用也是政府在行政管理领域应遵守的基本原则。同时，建立诚信政府、保护公民的信赖利益也是适应中国入世的需要。WTO是为市场经济设计的，市场经济的基本信条和准则就是诚信原则，入世后，我国政府应积极履行承诺，保护私人的信赖利益，使公众对自己行为所带来的后果具有预见性。 第三，有利于相对人形成对法律的信仰。法律所要扼制的是人的随意性，所给予的是稳定的预期。当法律给人们带来稳定、安全、有预期的利益时，法律必将获得人们的信仰，继而，这种信仰因法律为国家所定、国家权力又以政府为主体而传递至人们对国家、对政府的信赖。在我国这么一个长期缺乏法治传统的国家里，树立公众对法律的信仰和尊重尤为珍贵，这无疑能为加快社会主义法治国家的步伐打下良好的社会基础。 二、目前政府诚信度的基本现状及原因分析 经过十多年的依法行政工作的推进，我国的行政法治建设取得了很大的成就，总的来说，目前政府的诚信度是比较好的。但是，由于一直缺乏对政府守信的法律规范，许多行政机关及其公务员没有真正树立起在行政管理领域的诚信观念。因此，应当说目前的政府诚信还存在着不少问题。一方面，政府机构的内部缺乏诚信。在政府机构的上下级之间，有的上级行政机关对下级行政机关存在朝令夕改、滥发指示等现象，而有些下级对上级则存在虚报浮夸、隐瞒欺骗、阳奉阴违等现象。在横向的政府机构及部门之间，存在着相互争夺权利、推卸责任的现象。在政府工作人员之间存在着一些人身依附、互相倾轧的现象。另一方面，政府机构对人民缺乏诚信更为严重，一是作出一项决议、决定；制定一项法规、规章，不能从人民整体利益也发，而是从部门利益、局部利益考虑，表现出明显的短期性、随意性和私利性；二是有些行政机关信息不透明，如财政不透明、执法程序不透明等，甚至参与制造虚假信息；三是有些行政机关对行政行为出尔反尔，不讲程序，擅自收回作出的行政许可等行政行为。在许多管理领域，平时疏于监督和检查，一旦事故或违法行为发生，便“一律关闭”，严重损害了相对人的正当权益；四是执法违法，不仅在经济活动中随意违反合约，甚至出现了