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完善政府间转移支付制度的思路和行动框架 2013年10月10日　　来源：《经济研究参考》2011年第19期　　作者：魏加宁 张俊伟 杨全社 一、我国政府间转移支付的沿革与现状 （一）我国政府间转移支付制度的沿革。 我国的转移支付制度是作为分税制改革的配套措施提出的。20世纪80年代，随着“放权让利”改革的推进，随着“财政大包干”的普遍推行，财政收入“两个比重”呈现持续下滑局面，从1983-1993年，财政收入占GDP的比重从23%下降到12.7%，中央财政收入占财政总收入的比重从35.8%下降为22%（见图1）。两个比重的下降，导致“国家能力”特别是中央政府的调控和管理能力明显下降，已经超越了“分权的底线”。 1992年，中共十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。次年，中共十四届三中全会专题研究建立社会主义市场经济体制问题，并通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。1994年，我国开始全面实行分税制。分税制改革借鉴了市场经济国家的成熟做法，在进一步理清中央与地方事权划分的基础上，按照税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立了中央和地方两套税收征管机构。分税制改革扭转了财政收入“两个比重”持续下降的局面。从1993-2009年，国家财政收入从4386亿元增长到68518亿元，财政收入占GDP的比重也从12.8%稳步上升到20.4%；与此同时，中央财政收入从957.5亿元增长到35915.7亿元，中央财政收入占财政总收入的比重则从22%迅速提高并逐步稳定在55%左右。 财政收入“两个比重”的上升，为设立财政转移支付制度提供了现实条件。其实，早在分税制改革之初，有关部门就设计了税收返还的制度安排，明确规定：按照1993年地方实际收入以及税制改革后中央和地方收入划分情况，合理确定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收返还基数，以保证1993年地方既得财力。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1：O.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。1995年，财政部开始推行“过渡期转移支付”，即根据各地区总人口、GDP等客观因素，按照统一的公式计算其标准财政收入、财政支出，对存在财政收支缺口的地区按一定系数给予补助，财政越困难的地区补助系数越高。由于中央政府财力有限，转移支付在缓解基层政府收入困难、均衡地方财力方面的能力还很弱。 2002年，我国实施了所得税收入分享改革，取消了按企业隶属关系确定企业所得税收入归属的做法，改为除少数特殊行业或企业外，企业所得税和全部个人所得税实行中央与地方按比例分享。2002年中央和地方分享的比例为5：5，2003年以后改为6：4。与此同时，中央政府承诺，因所得税改革而多分享的收入将全部用于增加对地方（主要是中西部地区）的转移支付，并将原来的“过渡时期转移支付”改为“一般性转移支付”，从而初步形成了包括一般转移支付（包括普通转移支付、民族转移支付、革命老区转移支付和边境地区转移支付四项）、体制补助和上解、年终结算补助或上解、专项补助的转移支付体系。在这里，前三种转移支付方式通常被人们统称为财力性转移支付，专项补助则被人们称做专项转移支付。 2005年，财政部调整统计口径，将一般性转移支付定义为中央政府对地方政府一般财力的补助；既有的普通转移支付、民族转移支付、革命老区转移支付和边境地区转移支付则采取专项拨款的方式予以实施。2009年，财政部再次调整统计口径，将转移支付项目简化为一般性转移支付和专项转移支付两大类。其中，一般性转移支付包括了原财力性转移支付，并纳入了一些补助数额相对稳定的专项转移支付项目（如教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务等）。目前，我国中央政府对地方政府的财政补助架构主要包括一般性转移支付、专项转移支付及税收返还三部分（见图2）。 （二）我国政府间转移支付的现状。 1.转移支付的总量。自转移支付制度设立以来，中央对地方转移支付及税收返还数量逐年增加，力度不断加大。从1994-2009年，中央对地方转移支付从550亿元增长到28000多亿元（其中税收返还4886.7亿元），是1994年的40多倍。从中央财政的角度看，随着对地方转移支付和税收返还力度的加大，转移支付和税收返还占中央财政支出的比例呈现持续上升态势，从2000年的45%增长到2009年的65.2%。从地方政府的角度看，随着中央对地方转移支付和税收返还力度的加大，转移支付及税收返还对地方收入的贡献越来越高，2009年，中央转移支付及税收返还占地方财政总收入的比重就上升到了46.7%（见图3）。就一些欠发达地区而言，地方财政对中央政府转移支付和税收返还的依赖度甚至更高。以