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论宋代冗官之成因刘立夫提 论宋代冗官之成因 刘立夫 提 要 冗官在历朝中以宋代为最。宋代曾多次实行过裁减冗官即“省官”措施, 但均未得到解决。宋代 的科举制和恩荫制与冗官问题具有直接联系, 但从深层上透视, 冗官是宋代独特的专制主义中央集权制度和 立国政策的衍生物。 关键词 宋代 冗官 科举 恩荫 中央集权 作 者 刘立夫, 衡阳师专学报编辑部主任, 副教授。 冗官在历朝中以宋代为最。宋代包拯说:“设官浸多, 未有如本朝繁冗甚也。”①冗官是贯穿宋朝始终 的“三冗”之一, 成为宋朝长期积贫积弱的因素, 并深刻地影响着宋代的政治生活。“方今之患, 在乎官 冗”, ②宋代有识之士曾反复发出过改变冗官之弊的呼吁, 而宋代诸帝亦大多涉及过裁减冗官即“省官” 问题, 但终宋一代, 这一问题不仅没有得到最终解决, 反而越裁越滥, 愈省愈繁。因此, 研究宋代这一复杂 的历史现象, 特别是冗官的成因, 对于把握宋代政治之特征, 具有重要意义。 冗官问题在宋朝立国之初就出现了。 宋初对后周的政治体制和五代十国各个割据政权的设 官分职多所因袭, 造成了官吏队伍的庞大和紊乱。 宋太祖从稳定政局出发, 曾于开宝三年 ( 970 年) 下诏,“与其冗员而重费, 不若省官以益俸”, 要求各地“以户口为率, 差减其员”, 即按各州县户口人数 多寡以确定官吏数额。③次年, 宋太祖责令各地停止吸收多余官员, 并裁省繁杂的役吏, 史称“开宝省 官”。 不过, 宋初的冗官问题是统一战争过程的遗留问题, 与五代十国混乱的官制不无关系; 通过宋太祖 的努力, 基本上得到扼制。赵翼说:“宋开国时, 设官分职, 尚有定数”, ④指的是这一情况。但这种状况并 没有维持多久。在宋太祖、太宗克服唐末、五代弊政而建立新的政治体制过程中出现了新的冗官现象。宋 太祖末年, 官员数目不过三、五千人, 到宋太宗时便急增到八、九千人, 导致了“京僚过于胥徒, 朝臣多于 州县”⑤的局面。北宋中期, 冗官问题严重起来。据包拯在仁宗皇O年间 (1049～ 1054) 所奏: 景德、祥符年 间, 文武官总数为九千七百八十五员,“今内外官属总一万七千三百余员, 其未授差遣京官使臣及守选人 万在数内, 较之先朝, 才四十余年, 已愈一倍多矣”。⑥按照他的看法, 当时全国有州 320, 县 1250, 所需官 吏五、六千人足够, 而当时吏额已三倍其多。 因此, 冗官受到强烈的关注, 正式提到了议事日程。 随着财 政的紧张和内外矛盾的加剧, 不断有人提出主张裁撤冗官,“欲事不繁, 莫若省官; 欲民皆安, 莫若省吏”。 宋仁宗庆历时, 范仲淹在新政前曾痛心疾首地揭露当时的形势,“官壅于上, 民困于下, 夷狄骄盛, 寇盗横 炽, 不可不更张以救之”, 并指出,“方今凋残, 公私困急, 全由官吏冗滥者多”, ⑦把冗官提到了社会问题 之首。宋仁宗任范仲淹为参知政事, 实行包括裁官在内的以整顿吏治为中心的改革。但庆历新政不到一 年便告流产, 以后冗官更加严重。 在熙丰变法之际, 王安石也曾强调“官乱于上, 民贫于下”,“今之官诚冗矣”。⑧王安石变法后期的 《元丰官制格目》就是为改变官制混乱和官吏冗滥而制订的官制改革条例。 元丰改制的主要内容是依照 《唐六典》进行职官的循名责实, 恢复唐代三省六部制, 使职禄铨注合理。但是, 元丰改制中最大的困难倒 不在改换官衙的门面, 而在于裁汰冗员。 在议定各省、部、寺、监等机构的吏额时, 遇到了无法克服的矛 盾。新定吏额在议定中不但没有减少, 反而“比旧额几倍数”。⑨于是只得再议, 而几经上下, 拖延数年, 直 到神宗去世也没有得出一个结果。 至哲宗时, 文武官吏二万八千余员,“吏部逆用两任阙次, 而仕者七年 乃成一任”。βκ 北宋徽宗年间, 权奸柄国, 侥幸并进, 官员益滥, 有司奏称:“士大夫列于版籍者, 可谓至冗 ·44· 一 论宋代冗官之成因矣! 京官自朝议郎以至朝散大夫凡二千八百余人, 选人 (候补) 一万余人 论宋代冗官之成因 矣! 京官自朝议郎以至朝散大夫凡二千八百余人, 选人 (候补) 一万余人, 大使臣二千五百余人, 小使臣一 万三千余人; 举天下之缺不足以充入仕之数。”βλ“今诸道随月所需, 汲汲然不能终日矣”, βμ 北宋的国库 收入不足以供吏禄之费。 宋室南迁后, 国家疆域减少了五分之二, 而旧有的官吏并无多大改变, 偏安一隅的南宋小朝廷一时 安置不下洋洋几万官员。 宋高宗建炎元年 ( 1127 年) , 李纲建议“省冗员以节浮费”, 高宗立即付诸实施, 裁并了一些机构, 并“大省淮南冗官”, βν 史称“建炎省官”。 但事隔数年, 宋高宗又将废罢的机构“复 置”。βο 因此, 南宋一开始就面临着机构混乱, 官吏冗滥的