关于_迁村并点_的政策分析.doc

关于_迁村并点_的政策分析 关于“迁村并点”的政策分析 任春洋 姚 威 农村人口的集中和转移关系到中国城市化进 程和下一个世纪农村地区的可持续发展。上海市 在进一步推动郊区的城市化进程中,提出“三集 中”战略,迁村并点政策是这一战略的重要基石。 本文拟对该政策的目标、内容、政策实施过程及过 程中可能出现的土地、经济、社会等问题加以分 析,并提出相应的对策。 一、政策制定背景 上海作为中国的经济中心城市,近年来,在经 济快速发展的推动下,城市化进程进一步加快,农 村人口的城市化已成为大趋势,市郊县人口快速 向城镇、集镇、边缘市区集聚。农村城市化的速度 加快,原因在于近年来、特别是90年代开发浦东 以后,农村经济发展迅速。1995年上海郊区工农 业总产值已突破2000亿元,一二三产业结构比例 为8.5:60.5:31,第二产业已占主导地位。在强大 的经济推动力下,农村的生活水平得以明显的提 高。但同时由于原来的低起点,农村的发展也面临 着诸多的经济、社会、环境问题。针对这种状况,上 海市政府提出了“农民向集镇集中,农田向农场集 中,工业向园区集中”的都市郊区发展战略,简称 “三集中”战略。“三集中”战略目的在于其作为政 策力,配合经济力来共同推动和引导上海的城市 化进程。“迁村并点”——实现自然村向中心村的 集中,才能改变现有的规模小、分散零乱的自然村 落现状,被分割的农田才有可能得以集中。只有集 中形成较大的中心村或小自然村并入集镇,才有 可能使小规模的村办工业得以相对集中,形成较 大规模的园区,从而改变原有乡镇企业的小规模、 高资源消耗的不可持续的发展路子。同时,基础较 好的中心村,可以进一步发展成集镇。 二、政策目标和拟解决的问题 1.解决现有自然村过多过小问题,节约使用 土地,提高土地使用的合理性和有效性 至1996年底,上海共有214个乡镇,2984个 行政村,近50000个自然村。平均每个镇的镇域约 22平方公里,人口1.7万;每个行政村的村域2 平方公里,人口约1600人。自然村的平均村域为 13公顷,每个自然村的平均人口只有90人,人均 占地达到186.5平方米,明显存在规模小,土地浪 费严重的问题。与此同时带来的是农田的分割过 多,成片农田的规模较小,不利于机械化耕作,农 业土地利用效率低下。根据上海市房地局提供的 数据,如按中心村规划合理归并自然村后,至 2010年,全市可以节约用地153平方公里。实施 “迁村并点,建设中心村”,形成较大规模的中心 村,也有利于农田集中,便于集约化经营。 2.解决耕地浪费严重,基础设施建设中投入 成本过高的问题 目前自然村的布局分散,造成土地和社会投 资的大量浪费。自然村中村民建房的零乱分布,不 仅浪费了土地,同时增加了基础设施的建设投资。 从浙江省路桥区的情况来看,当地农民的无序分 散建房不仅造成土地的浪费,而且还把周边农田 分割得支离破碎,导致路桥区现在千亩以上的成 片农田已十分难找。在基础设施投资方面,规划较 为集中的村,其水、电、路、绿化、公厕等基础设施 的投资平均下来每房只有183元,而在小的分散 的自然村中,每户投资平均下来则高达5100元, 不仅造成巨大的浪费,而且给基础设施建设带来 困难。同时带来的问题是:分散布局中的老村庄和 老宅基地的改造进程将会非常缓慢。从经济学的 总第98期 城市问题 2000年第6期角度来看,基础设施的建设是有规模效应的,不达 到一定的规模,基础设施的配套投资将会很大。迁 村并点,建设中心村,将中心村统一规划,一方面 可以减少建房中对耕地的浪费;另一方面,降低基 础设施的投资费用,从而改善农村地区的居住环 境和生活水平。 3.精简农村的管理机构 将原有的较小的自然村集中成中心村,有利 于精简原有的管理机构,改变目前由于自然村数 目多、规模小而造成的管理机构的庞大臃肿,以提 高管理的效率,减少财政开支。 4.形成合理的村镇网络结构 迁村并点后形成的村镇网络结构为:郊县城 区——中心镇——集镇——中心村——自然村 (逐步被中心村取代),这种结构将改变现有的自 然村星罗棋布、分布零散的局面,有利于区域内的 整体协调发展和区域性的管理。中心村由于其选 址一般位于具有交通、就业等优势的地区,所以可 以进一步加强与集镇或中心镇的联系,使网络的 联系更加紧密。 5.促进农村剩余劳动力向二、三产业流动, 推动城市化进程 中心村的建设,有利于农业的集约化经营,随 着农业生产效率的提高,剩余劳动力将转向其他 产业,一部分劳动力流向村镇办的乡镇企业,一部 分流向当地的第三产业。 三、政策内容与构成 1.迁村并点的含义