可持续的家园——马凯主任在全国主体功能区规划编制-发展规划司.DOCVIP

PAGE PAGE 2 构筑协调、和谐、可持续的家园 ——全国主体功能区规划的总体考虑 全国主体功能区规划编制工作领导小组组长 马 凯 国 家 发 展 和 改 革 委 员 会 主 任 （2007年9月24日） 同志们： 刚才，培炎副总理深刻阐述了编制全国主体功能区规划的重大意义、指导原则和主要任务，对全国主体功能区规划编制工作提出了明确要求，我们一定要认真学习，深刻领会，深入贯彻。下面，我代表全国主体功能区规划编制工作领导小组，就规划的总体考虑作一介绍。 一、我国国土空间开发的现状和问题 国土空间是宝贵的资源，是人类赖以生存和发展的基础。编制全国主体功能区规划，首先要认识我们变化的家园。 （一）我国国土空间的自然状况 我国幅员辽阔，仅陆地面积就有960万平方公里，居世界第三位，还有广阔的海洋国土，自然状况多样，气候条件复杂。从经济社会发展，特别是从推进工业化和城镇化开发的角度看，我国国土空间具有以下特点。 一是多样性。我国国土空间类型复杂多样。从地势看，由西到东存在着海拔差异明显的三大阶梯；从地形看，既有平原、丘陵，也有高原、山地和盆地，其中高原和山地占59%，平原仅占12%；从气候看，既有季风气候，也有温带大陆性气候，还有高寒气候。 二是非均衡性。我国自然状况和人口分布差异明显。从资源分布看，经济社会发展所需的水土资源、能源资源和其他矿产资源，在区域之间的分布很不均衡。从降水分布看，从西北向东、向南逐渐增加，既有年降水量高达2000毫米以上的地区，也有小于100甚至25毫米的地区。从人口分布看，东南人口密集，西北人口稀疏，以瑷珲—腾冲线为界，94%的人口居住在该线以东，6%的人口居住在该线以西。 三是脆弱性。我国生态环境总体上比较脆弱。干旱半干旱地区面积占国土面积的53%；荒漠化土地分布广泛，仅沙化土地就有174万平方公里，占18%。此外，还有大量冻融侵蚀敏感区、水土流失区等生态脆弱地区。 我国国土空间的多样性、非均衡性和脆弱性表明：第一，不是所有的国土空间都适宜大规模、高强度的工业化和城镇化开发，必须尊重自然，科学开发；第二，虽然我国国土辽阔，但由于人口众多，以及不适宜开发的面积很大，人均拥有的适宜开发的国土空间并不大，必须节约空间，集约开发；第三，不应是所有国土空间都承担同样的功能，必须因地制宜，分类发展，分类管理，分类考核。 （二）国土空间开发的主要问题 改革开放以来，我国经济持续快速发展，工业化和城镇化加快推进，人民生活水平明显提高，综合国力显著增强。与此同时，我国国土空间也发生了巨大变化。这种变化，有力地支撑了我国的工业化和城镇化，同时，也带来了一些必须高度重视、认真解决的问题。 一是空间结构不合理。生产空间偏多，特别是工矿生产占用空间偏多，生态空间偏少；农村居住空间偏多，城市居住空间偏少。 二是耕地面积减少过多过快。全国耕地由1998年的19.45亿亩，减少到2006年的18.27亿亩，已逼近18亿亩的“红线”，保障农产品供给安全面临重大挑战。 三是生态系统整体功能退化。一些地区不顾资源环境承载能力肆意开发，带来森林破坏、湿地萎缩、河湖干涸、沙漠化石漠化严重、水土流失加剧、地质灾害频发等生态环境问题，许多国土成了不适宜人居的空间。 四是经济布局与资源环境失衡。一些地区超出资源环境承载能力过度开发，带来水资源短缺、地下水超采、地面沉降、环境污染加剧、交通拥挤等，资源环境压力不断增大。 二、推进形成主体功能区的基本思路 （一）主体功能区的划分 一定尺度的空间单元都具有多种功能，但必有一种主体功能。就划分主体功能而言，也有不同的角度和方法。“十一五”规划提出的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，以是否适宜开展大规模、高强度工业化和城镇化开发为标准划分的。开发与发展的含义不同。限制或禁止开发并不是限制或禁止发展，只是特指在这一区域限制或禁止进行大规模的工业化和城镇化开发活动。 推进形成主体功能区，既要突出主体功能，也要兼顾和发挥好其他功能。优化开发和重点开发区域，作为我国主要的工业化和城镇化空间，其主体功能是集聚经济和人口，但也要保护好基本农田、森林、水源，提供一定数量的生态产品和农产品。限制开发和禁止开发区域，作为我国重要的农业空间和主要的生态空间，其主体功能是提供农产品和生态产品，保障农产品供给安全和生态系统稳定，但也要发展其他适宜经济，也就是发展与当地资源环境相适宜的产业。 （二）主体功能区的层次 根据胡锦涛总书记关于“要分层次推进主体功能区规划工作”的要求，全国主体功能区由国家主体功能区和省级主体功能区组成，分国家和