20、目前是推动深圳“一级政府三级管理”改革的良机.docx

目前是推动深圳“一级政府三级管理”改革的良机 文/林岭东 深圳的城市管理水平，原本亦应在一线城市之列，但是金兄也说过一句大实话——原关内地区大约符合这个水准，但原关外的宝安中心区、龙岗中心城，恐怕就不能说是一线城市的水准，我觉得最多也就是二线城市的水准，龙华、坪山、横岗、光明中心城区，这些地区，最多也就是国内普通地级市的水准。 而那些偏远的镇及村，虽然城市规模上来说动辄十数万人，但真的连内地的县城的管理水平亦不如。这次光明溃坡事件，就发生在深圳的后一类地区，真的是不如内地一个县的城市管理水平。 这是横向比较。如果纵向比较，有没有觉得深圳的城市管理水平这几年有所倒退？恐怕许多人会有一点这种感受。公道点说，从技术上来说，从投入资金来说，是在提高，但是从责任心上来说，可能却是在降低。也就是说，公共事务部门的责任感在这几年里，普遍地降低了。城市管理是日常紧绷的事情，只要有一点松懈，就一定会出事情，哪个环节责任感降低，那个环节就会出问题。这不是偶然。 为什么会出现退步？有人归结为以下几个原因：一，最早是2009年的大部门制改革，使得处级以下干部的士气受挫。二是，2011年大运会之后，深圳许多干部骄气日增，尤其是2014年下半年到2015年上半年，深圳形势一片大好。三是，2013年“反腐败、纠四风”以来，国内普遍存在的“惰政”现象，在深圳显然也蔓延甚广。 这几个原因，我觉得第三个原因显然是主要的。为什么呢？第一个原因，我认为根本不成立，尽管在2010年之后，这种说法就有广泛市场，但我认为这纯粹是一种发泄怨气。 同理，第二个原因也因此不成立：城市经济繁荣、在国内地位上升、在全球的知名度和美誉度上升，导致的干部骄气，主要发生在处级以上干部身上，科级干部受此感染的强度并不那么大。 影响科级干部责任心和士气的主要因素，还是收入水平。对他们来说，虽然是公务员，但认真就是打一份工，虽然大部分人是有“食君之禄，忠君之事”的职业操守的，但是在基本上不考虑仕途晋升通道的情况下，最主要就是过日子，保证自己的中产阶级生活水准。众所周知，科级干部的收入由两部分构成，一部分是工资收入，另一部分是所谓的灰色收入，这部分收入虽然相对于反腐败揭露的老虎级贪官的水准来说，最多就是个蚂蚁，但是相对于他们的工资收入来说，却是远远超过了。现在的反腐败、纠四风，导致他们这方面的好处锐减。 科级干部是发现问题、诊断问题（判断问题需要上交到哪一个级别）的关键环节，这个环节“惰政”，对城市管理体系的日常严谨性之打击是致命性的。 这是城市管理问题，说回到城市治理，我们可以一问：深圳的城市治理水平还是国内最好的吗？也许还是，但就其自身对比来说，显然存在着一定程度的后退。 人们之所以认为深圳、广州的城市治理水平在国内领先，主要的原因我想不外乎以下几点：1，深圳、广州的党委比较务实，不虚骄，不左，党委抓大事，抓人事、意识形态，以党代政的现象不明显，党政分际仍然存在；2，深圳、广州两市政府依法行政改革比较到位，政府相对不那么霸蛮，尊重市场经济规律，较少干预市场的微观运作；3，两地的人大、政协相对比较活跃，人大敢于和善于监督政府，政协敢说话、有水平；4，广东相对于内地省份，媒体环境仍是比较宽松的，虽然近年已大不如前，但媒体仍可以有一定程度的“舆论监督”空间；5，在前面四点的氛围之下，深圳、广州两市的公民社会发育较为成熟，形成了一定的“官民互动”的传统。 笼统而言，深穗两市的城市治理水平有哪些退步？个人以为，前面两点，应该说，变化都不太大，有个案性的降低水准，但并非整体性的；第3点，广州市仍保持一贯水准，而深圳市则有所抑制；第4点就不用说了，各位都有目共睹；退步最明显的应该是第5点，这既是受了全国大环境的影响，但也与两地政治生态环境的变迁有关。 “一级政府三级管理”改革步履艰难 本篇我们来讨论一下深圳的行政区划，或者说，“一级政府三级管理”的改革。这个话题可以界定为“行政管理体制改革”的一部分，但也可以界定为“管治架构”调整的一部分。管治架构包括的内容诸多，但无疑这是城市治理体系的核心部分。 所谓的治理体系，依我的理解，应该是包括国家权力（党政体系）、社会（公共空间）与个体（企业、公民个人）三者之间关系的框架。其中行政体系只是其中竖切的一条（党、政、人大、政协、军事系统所谓五套班子）。 行政区划是行政权力在空间上的分割状态，它同时既包括横切，也包括竖切。从竖切来说，意味着从上到下有多少个管理层级，不同管理层级之间的关系和财权、事权分配；从横切来说，意味着同级行政机构的管理幅度，以及并存的个数。横切与竖切之间有着密不可分的关系，一般而言，管理层级减少，一般就意味着某一个管理层级的管理幅度必然加大，或者其功能定位必须有所调整，否则无法满足行政管理的需要。 所以，本文重点讨论深圳的行政区划调整的竖切部分，