城市公用事业特许经营中的政府监管研究.docVIP

城市公用事业特许经营中的政府监管研先 摘要：随着我国市政公用事业迅速发展，建设资金不足、 发展途径单一等问题凸显，一定程度上制约着市政公用事业 的进步，探索市政公用事业发展的新途径势在必行，其中特 许经营不失为一种有效的方法，在近些年发展迅速。文章通 过分析我国目前运行特许经营制度中，政府监管存在问题， 提出完善政府监管的建议。 关键词:城市公用事业;特许经营;政府监管 城市公用事业，作为现代经济体系的重要组成部分，属 于国民经济和社会发展的基础性行业，与公众的社会生活联 系密切。近年来，城市公用事业市场化改革已成为一个重要 趋势，尤其特许经营制度的引入推动了城市公用事业的迅猛 发展，然而，在城市公用事业的改革进程中，新的运营方式也 对政府的监管职能提出更高的要求。由于城市公用事业本 身的垄断特性和政府监管中存在的各种问题，在城市公用事 业特许经营制度的运营中，如何建立一个完善的政府监管体 制，成为社会关注的重点。 一、特许经营制度中政府监管的目标 通常地，私人部门参与公共事务的治理都具有逐利的本 能，因而政府对投资者授予特许经营权之后的重新规制是必 要的，但是政府的规制行为也必须是有限度的。否则，过度 的规制会使私人部门的投资者丧失投资公共事务的动力。 当然，维护私人企业的利益也绝不能损害公用事业的公益性。 在授予特许经营权前，政府规制的主要目标是:选择合 适的特许经营权授予者，对特许经营合同的各项条款要认真 考虑，明确合同中的规制条款。在授予特许经营权后政府规 制的目标至少应当包括以下几项:提高资源的配置效率。利 用价格监管、资源的竞争性使用和反垄断政策，对垄断型运 营商进行监管，对垄断价格进行规制，实现资源有效配置这 一目标;提高企业的内部效率，包括技术效率、生产效率、 配送效率和设备利用效率等。垄断型企业由于外部压力较 小，有可能造成内部效率降低，通过引入可竞争的市场政策， 推行激励性监管和服务质量监管政策，可以促进企业内部提 高效率的积极性；使消费者能够以可承受的价格，公平享受 基本可得的服务。从公益事业的社会职能出发，要求服务的 公平性是非常必要的。必须通过监管使企业为所有用户提 供无差别的、价格合理的服务。同时要防止企业内部出现 用一个部门的盈余来填补另一个部门的亏损的情况，这种在 不同领域的消费者之间进行收入再分配是不公平的；维持企 业财务稳定和可持续发展。通过设计一种投资承诺机制和 固定成本补偿机制，保证企业实现收支平衡，并有不断发展 的能力。 二、政府在特许经营的规制中存在的问题 监管缺失。市场化改革不是将公用事业推向市场后 放任不管，政府有责任保证基础设施服务的稳定和普遍供应。 一些地方片面的认为市场化就是出售国有资产、将公用事 业承包给私人部门，“一卖了之”，只是考虑引资问题，而没 有进一步考虑监管机构的角色，以至于出现市场化以后公共 服务质量下降、价格上涨、经营不善、中断服务等诸多问 题，危害公众利益。 规制主体不明确。首先，从横向来看，各级政府部门 的监管职能界定不清晰，分工不明确，职能重叠，多重监管并 且随时可以调整，这增加了监管部门之间的协调难度，降低 了行政效率，增加了企业负担，增大了企业风险；从纵向看， 条块之间监管分工不尽合理，纵向监管权力配置与横向权力 配置之间缺乏协调机制，条块发生冲突时，又缺乏相应的裁 决机制。 3 .政府监管方式单一，监管水平落后，没有形成一个多 方位、立体化的监管体系。当前我国主要监管内容是经济 性的价格监管和进入监管，而对于社会性监管还刚刚起步； 对于价格监管，使用的是“企业成本+税费+合理利润”监管 模式，无法产生足够的激励;对于进入监管，特许经营者的选 择，往往竞争不足，难于显示市场真实成本;普遍服务的监管, 还没有使用交叉补贴、设立普遍服务基金等手段来履行政 府义务;在企业外部监管上，还没有广泛动员社会公众和舆 论的力量，听证制度还不健全。 政府承诺和保证屡屡失信，承诺缺失现象普遍存在 政府的承诺有利于降低投资者的风险，保障投资者合法 的权益，吸引投资者投资公用事业项目。但在我国由于特许 经营的时间还不是很长，对它的理解还不是很深，政府往往 急功近利，引资心切，重承诺轻践诺，结果政府承诺和保证屡 屡失信，承诺缺失现象普遍存在，导致许多项目中途夭折。 缺乏有效、公平、合理的良性定价机制。价格规制 问题是特许经营能否顺利运行的一个关键问题。在自然垄 断的公用事业行业，价格的制定必须同时满足三维的目标： 促进社会公平，提高企业生产效率和保护企业的发展潜力， 政府如何进行有效的价格规制，以调节政府、消费者、企业 三者之间的利益关系，制定同时符合三个目标的价格，是当 前迫切需要解决的问题。 合同性质存在争议、合同设计尚未完善。我国法律 没有对特许合同的性质进行明确