城乡建设用地增减挂钩运行中出现的主要问题与建议.pdfVIP

第32卷，第1期 中国农业资源与区划 V01．32，No．1，ppl0-13 201 ChineseJournalof Resourcesand 1年2月 Agricultural RegionalPlanning February，2011 ·资源利用· 城乡建设用地增减挂钩运行中出现的主要问题与建议 ． 易小燕，陈印军，肖碧林，李倩倩 (中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京100081) 摘要城乡建设用地增减挂钩政策出台后，地方开展了增减挂钩试点，对统筹城乡发展发挥了积极作用， 但也出现了一些亟须规范的问题。该文试图在了解城乡建设用地增减挂钩政策运行情况的基础上。分析了 政策试点中存在的主要问题，并提出了明晰土地产权，指标置换要做到“双挂钩”，采取多种整理模式等 政策建议。 关键词 城乡建设用地增减挂钩 问题 建议 利用，促进城乡统筹发展，国土资源部2005年研究制定了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地 随后，国土资源部于2008年制定了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》 号)，进一步加强和规范城乡建设用地增减挂钩工作。到2009年，国土部共批复了24个试点省份。 城镇建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即 拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复 垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理 工作。简而言之，就是农村通过复垦增加的耕地面积，可用于城市建设用地指标。 城乡建设用地增减挂钩政策实施的目的是为了优化土地结构，缓解城市建设用地矛盾，推进农村城镇 化和城乡统筹发展。政策出台后得到地方政府欢迎，各个省市、各级政府均成立了以主要领导牵头的土地 整理小组，对应的地方政策、措施也纷纷出台，目的明确：让农民上楼，节约出的宅基地复垦，换取城市 建设用地指标。地方开展的城乡建设用地增减挂钩试点，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了一 些亟须规范的问题，有些地方将城乡建设用地增减挂钩政策演绎成了拆村运动，影响了农民的生产、生活 和农村社会的稳定发展，后果不堪设想。其有关问题得到了政府部门和相关学者高度重视，2010年11月 10日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩 试点工作，会议强调，开展农村土地整治要坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。该文 试图在了解城乡建设用地增减挂钩政策运行情况的基础上，透析了政策试点中存在的主要问题，并提出了 相关政策建议。 1 城乡建设用地增减挂钩政策运行情况 1．1全国总体情况 城乡建设用地增减挂钩试点从2006年开展以来，各地热情很高，工作进展很快。根据国土部门对24 个试点省份的调查汇总资料，到2009年底，第一批试点已拆旧复垦农村土地3900hm2，约占下达周转指 标的80％；第二批试点已拆旧复垦农村土地2560hm2，约占下达周转指标的33％…。 收稿13期：2010·11-20易小燕为助理研究员陈印军为研究员 肖碧林为助理研究员 李倩倩为硕士研究生 万方数据 第1期 易小燕等：城乡建设用地增减挂钩运行中出现的主要问题与建议 11 一些地方通过实施城乡建设用地增减挂钩，促进了农村土地的节约和集约化利用，加快了新农村建设 步伐，改善了农民生活环境。然而，在城乡建设用地增减挂钩政策执行中也出现了不少问题，尤其是农民 权益和耕地质量得不到保障问题相当突出。 1．2山东省“增减挂钩”试点情况 2006年4月，山东省被国土资源部批准为开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工 作的五大省份之一。山东省有66个项目区，全省各地都在积极开展“增减挂钩”工作。如在临沂市义堂 镇，原来破旧散乱的小村庄已被公寓楼、广场公园、葡萄园和生活小区等取代，不仅顺利完成了在旧村原 东省已拆旧复垦面积1 320hm¨“。根据《山东省城乡建设用地增减挂钩规划研究》， 排各类项目202个，“归还”挂钩周转指标1 23．3hm2。 山东省在增减