澳门特区行政法规立法监管问题.PDF

o 《行政》第二十四卷，總第九十三期，2011 N .3，635—648 635 * ** 澳 門原 有 法律 體 系 的淵 源 有 法律 、法令 、訓令 和 批 示 。因此 ， 《澳 門特別行政區基本法 》 （以下簡稱基本法 ）中首次 出現的 “行政 法規” 成為廣受爭議 的概念 。有學者認為 ，行政法規等 同於澳 門特區 回歸前的訓令和批示 ，也有學者認為 ，行政法規是特區原有法律淵源 體系之外的一種新 的法律淵源 。終審法 院法官在解釋基本法 中行政法 規 的概念 時 ，認為它源於我 國憲法 中的行政法規概念 ，並與我 國大 陸 地區的行政法規具有相 同的地位和屬性 。基本法 中出現 “行政法規” 字 眼的條 文 共 有五處 ，分 別是 第 八條 關於制 度基 本 不 變 的規 定 、第 十一條 關於現有法律不得與基本法相抵觸 的規定 、第五十條 關於行政 長官制定行政法規 的職權 的規定 、第五十八條 關於行政長官制定行政 法規須徵詢行政會的意見的規定 、以及第六十 四條 關於政府草擬行政 法規 的規定 。儘管這 些條文都使用 了 “行政法規”這一表述 ，但 “行 政法規”所指 的含義和範 圍卻 不盡相 同 。本文所討論的行政法規 ，僅 指 第 五 十條 第 五 項 、第 五 十八條 、第 六 十 四條 第 五 項規 定 的行 政 法 規 ，即澳 門特別行政區成立後 ，出於行政管理 的需要 ，由特別行政區 政府草擬 ，行政長官制定並頒佈執行的規範性檔 。 基本法實施以來 ，行政主導的政治體制在澳 門回歸後 的建設 中發 揮著至 關重要的作用 ，但也帶來如何監督和制約行政權 力的難題 。尤 其對於行政長官制定的行政法規 ，鑒於其在澳 門特區的特殊地位 ，現 有 的各種 監 督 方 式都 顯 得 捉襟 見肘 。從澳 門特別行 政 區 的 《行 政 訴 訟 法典 》到 《關於訂 定 內部規 範 的法律 制 度 》 （以 下簡稱 澳 門立 法 法 ） ，雖然對行政法規 的地位及 內容等問題有所涉及 ，但對於行政長 * 中山大學法學院教授 ，法學博士 。 ** 中山大學法學院研究生 ，研究方向為港澳基本法及刑事訴訟法 。 636 官制定行政法規 的監管 問題仍缺乏 明晰性 ，不能有效解決現有 問題 。 針對這一現狀 ，筆者將探討 由素有 “社會公義的最後一道 防線” 之稱 的司法機 關在審判活動 中審查行政法規立法的可行路徑 ，通過 司法權 對行政權 的監督和制約 ，保證行政法規立法符合基本法的規定 ，防止 行政長官的權力被濫用 。 根據基本法的規定 ，中央與特區的關係是 中央與地方 的關係 ，在 “一 國兩制” 的理論指導下 ，在保持我 國單一制 國家體制 的基礎上 ， 中央授予澳 門特別行政區高度 自治權 。但 “自治不能沒有限度 ，既有 限度就不能 ｀完全 自治´ ， ｀完全 自治´就是 ｀兩個 中國´ ，而不是 一個 中國 。” 1 因此 ，澳 門特別行政區的 自治權不具有絕對的獨立性和 閉合性 ，必須受到 中央的必要和合理監督 。一方面 ，行政長官是特區 的首長 ，由中央政府任命 ，對 中央 負責 。這就決定 了行政長官制定行 政法規 的權 力受 中央監督 。中央政府有權 向行政長官發 出指令 ，要求 2 行政長官 “執行 中央人民政府就本法規定的有關事務發出的指令” 。 另一方面 ，全 國人大常委會擁有對基本法的最終解釋權