〈公共政策〉第二章政策的主体客体.doc

第二章 政策主体、政策客体与政策环境 第一节 政策主体 　　一、官方决策者　　现代政治体制多以三权分立为原则构建国家的公共权力。立法、行政和司法三种权力分别由议会、内阁和法院掌握，这三大系统各司其职、彼此独立，依靠国家宪法所赋予的权力制定不同类型的公共政策。它们彼此监督、相互制约，以保持三种权力之间的平衡状态。一些国家所实行的政党制度从形式上看往往能够把政党政治排除于国家的三权之外，而实质上政党政治却可以“一以贯三”或“以一治三”，从而实现对公共权力的制约和对国家利益的整合。　　1．立法机关：　　立法机关是政策主体最重要的构成因素之一，其主要职责当然是立法，即履行制定法律和政策这一政治任务。 　　2．行政决策机关：　　一些西方国家虽然推行三权分立的政治体制。但随着行政权力的不断扩张，行政机关在政策制定过程中地位和作用越来越突出，“行政国家”已成为一个司空见惯的提法。 　　3．行政执行机关：　　政策制定与政策执行相互缠绕、不可分割，行政执行部门对政策制定不是没有影响，而是有很大影响。行政执行部门不仅能够参与一些法律法规和方面性政策的制定，而且能够使其它机构所制定的法律或政策徒有虚壳，无的放矢，其最拿手的办法就是行动拖拉和不作为。　　4．法院：　　法院通过司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容产生巨大影响。它不仅规定了政府不能做什么，而且规定了政府应该采取何种行动以符合法律和宪法的规定。　　所谓司法审查权是指法院有权审查立法和行政机关的活动是否违宪，如发现与宪法相冲突的情况，有权决定这些活动无效。 　　法院还有权解释和决定那些只有抽象的表述且容易引起歧义的法规的含义。 第二章 政策主体、政策客体与政策环境 第一节 政策主体 　　二、非官方参与者　　非官方参与者包括政治党派、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等，相比官方决策者而言，尽管他们对政策制定过程的影响较为间接，但同样是政策制定中不可忽视的主体因素。　　1．利益集团：　　利益集团是由具有相同价值需求和利益倾向的个人所组成的团体或团体间的联盟。 　　由于各个国家具体情况有所不同，所以利益集团在组成方式及合法化程度上差异很大。 　　利益集团影响政策制定的方式或途径是多种多样的，如院外活动、舆论宣传、政治捐款、抗议示威等。 　　社会发展的多元化趋势必然导致利益集团数量的增多及其规模结构和活动方式的多样化。 　　2．政党：　　政党作为利益集团的一种特殊类型，往往以政治联盟的形式出现。 　　在两党制和多党制的条件下，政党最重要的一件事就是争取在竞选中获胜，以便能够控制政府的人事安排。 　　3．公民个人：　　政策制定者必须认真对待普通公民的利益和愿望。现代专制政权即使努力排斥公民参与政策制定，也仍然需要关注多数公民的利益需要。而现代民主政权则通过选举制的实行，间接地增强官方对公民利益所负有的责任。　　在现代社会，公民参与政策过程的主要途径包括：一是以主权者身份，通过直接投票的方式决定某些重大的政策问题，直接行使个人的权力；二是通过代议形式，推选代表参与政策制定，间接行使个人的权力；三是使用威胁手段，如参加请愿、示威、罢工、罢课等活动，反对某项政策的出台，迫使政府修改或废止这一政策；四是通过参加政治党派和利益集团，借助团体的力量影响公共政策的制定。五是通过制造社会舆论或进行多方游说等手段，提出政策诉求，影响政策导向。六是以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导。　　4．大众传媒：　　现代大众传媒主要是指广播、电视、报刊、杂志、书籍、电子信息网等人们借以表达思想和意愿、传播各种信息的舆论工具。它是现代社会最强有力、最直接、最方便的沟通手段，对政策制定过程有着非常重要的影响，被普遍视为政策主体的一个重要组成部分，有“第四种权力”之称。　　大众传媒之所以成为现代社会中政策主体的一个重要因素，是由它的特点决定的：　　（1）传媒是传播政府政策意图的有效工具;　　（2）传媒是社会舆论的风向标;　　（3）传媒是社会舆论的导向舵;　　（4）传媒是社会信息分配的中枢。　　5．思想库　　思想库（thinktank）或脑库(braintrust)是现代政策研究组织的别称。它是政策主体的一个十分独特而又非常重要的构成因素。 　　思想库既从事理论研究又从事应用研究，既关注学术问题又关注实际问题。其服务对象、成员组合、研究领域和构成形式有很大差别，在政策制定过程中所起的作用当然也不相同。一般来讲，可以把它们划分为如下几种类型：　　（1）官方思想库;　　（2）半官方思想库;　　（3）民间思想库;　　（4）国际思想库。 第二章 政策主体、政策客体与政策环境 第二节 政策客体 　　一、社会问题与政策问题　　政策客体研究的是公共政策