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浅谈行政许可管理存在的问题及建议 舟山市审计局 周珊红 根据《中华人民共和国行政许可法》对行政许可的定义：行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行政管理行为。具体的说，就是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。 行政许可种类很多，主要分为5大类，其中有一大类是对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项的许可。如：煤矿经营许可、采矿许可、海域使用许可、水污染排污许可、无线电频率许可等等，这类许可有三个特点:一是一般都有数量限制,因为资源是有限的；二是申请人要取得这项许可, 必须依法缴纳费用；三是可以转让，如土地使用权。根据目前我省对全部政府性资产的界定，这类许可符合全部政府性资产定义和特征，属于全部政府性资产范畴，应作为审计对象，列入审计监督的内容和范围。 我省自2008年提出全部政府性资产审计理念以来，将全部政府性资产定义为：“是指一级政府在法律赋予的范围内，运用公权力为履行职能向社会提供产品或公共服务而占用的资产、政府投资建造并已竣工结算的公用（公益）性设施以及政府控制的无形资产、其他公共资产的统称，包括政府性财力、行政事业单位资产、政府投资营运的国有投融资机构和国有企业、政府投资建造并已竣工结算的公益性资产、资源性资产、无形资产等六类”。它的主要特征是：1.所有权或管理权归政府。国家是国有资产所有权的唯一主体，并由国务院代表国家授权各级政府对国有财产行使所有权。2.可以货币计量。或由过去的投入事项形成，或由未来预计收入等能够用货币尺度对其进行计量。3.资产形态各异。既有以盈利为目的的经营性资产，又有满足机关自身运作需要的非经营性资产；既有山河水流土地矿藏等自然资源，又有海域使用权、汽车营运证、广告冠名权、市场准入证等非自然资源。 本文也是针对此类应列入全部政府性资产管理的行政许可谈些自己的想法。 一、行政许可管理不当表现的几种形式 （一）违规收费。主要表现为无依据自定收费项目和收费标准收费，扩大收费范围或提高收费标准，对已列入清理范围并停止收费的项目继续收费等。《行政许可法》明确规定, 行政机关实施行政许可和对行政许可后的监督检查, 一律不能收费, 除非法律、行政法规另有规定的。行政许可需要收取费用的，必须有法律、行政法规的规定，即使是法律规定可以收费的,应当按照公布的法定项目和标准收费。如：《中华人民共和国海域使用管理法》规定：“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。国家实行海域有偿使用制度。单位和个人使用海域，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。海域使用金应当按照国务院的规定上缴财政”；《中华人民共和国土地管理法》规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度，以出让等有偿使用方式取得的国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”；《中华人民共和国环境保护法》规定：“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费。”这些法律法规给行政事业单位提供了收费依据，与其配套的实施条例则提供了收费标准。因此，行政许可收费审计中，我们应关注行政许可费用征收的合法性，具体包括收费项目的设立是否具有明确的法律依据，是否经过相关部门的审查和批准，有无乱收费的情况；征收范围和标准是否符合法律法规的规定，有无超范围、超标准征收，有无以“赞助费”名义收费等问题。 （二）截留收入。主要表现为采用外购的不合规票据收费，截留收入，私设“小金库”；将行政事业性收费项目转为或部分转为经营服务性收费，转移至下属公司、工会或协会，用于本部门职工福利支出及费用报销；通过设立过渡账户、个人储蓄存折或现金存放的方式，管理所收取的收费收入，不缴入国库、财政专户等等。《行政许可法》规定：“行政机关实施行政许可，所收到的费用必须全部上缴国库，任何机关不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。”即行政性收费要全部上交财政, 并实现收支两条线管理。因此审计中我们应关注结合行政事业单位的行政许可证发放等业务台账，审查收费是否足额的征收，是否及时缴入国库或财政专户，有无用收取的收入安排相关支出，截留、转移、坐支、挪用、私分收入等问题。 （二）行政不作为或乱作为。《行政许可法》规定：“实施有限资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项的行政许可，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式做出决定”、“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。”“行政机关应当建立健全监督制度