公共旅游资源民营化的路径选择跟其规制文档.docVIP

公共旅游资源民营化的路径选择及其规制 ——以浙江省公共旅游资源民营化实践为例 摘　　要 从上世纪九十年代中期开始，以资本与旅游资源相结合、旅游资源经营权与旅游资源所有权相分离为主要表现形式的公共旅游资源民营化浪潮席卷全国。这场由地方政府推动和私营部门参与的公共旅游资源民营化狂潮，引发了“旅游资源”有效利用和文物、景区遭受“旅游性破坏”之间的争论，引起了国内理论界和国家高层尖锐的分歧。伴随着新公共管理运动对我国传统公共管理体制的冲击，公共旅游资源能否像公共事务一样推行民营化，如何全面认识公共旅游资源的产品属性和产权性质，公共旅游资源所有权、经营权和行政管理权能否分离，分离后能否实现旅游资源的优化配置和科学保护，己成为当前公共旅游资源理论和旅游业发展实践面临的新课题。因此，研究公共旅游资源民营化问题，从理论上解析公共旅游资源的准公共物品属性和产权性质，并得出相应的分析结果，提出规制公共旅游资源民营化的措施和政策建议，具有一定的理论意义和较强的实践意义。 本文采用理论与实证相结合和系统研究的方法。在运用公共部门经济学、产权理论、公共选择理论、公共事务民营化理论等基本理论，对公共旅游资源民营化的必要性、可行性进行全面分析、判断和论证的基础上，以浙江省公共旅游资源民营化的实践为个案，对其发展过程、动力机制、制约因素和引发的问题进行实证分析，从而提出了公共旅游资源民营化的路径选择，最终对完善公共旅游资源民营化的规制策略及其未来发展提出政策性建议。 在借鉴和吸收前人学术成果的基础上，本文在学术创新上做了如下探索：一是首次提出“公共旅游资源民营化”的命题；二是根据公共产品理论，就公共旅游资源的准公共产品性质进行了分析，并从公共产品私人提供的必要性和可能性理论出发，求证公共旅游资源民营化的可行性；三是针对所有权与经营权、行政管理权能否分离这一公共旅游资源民营化的焦点问题，系统分析了公共旅游资源的产权性质，对产权的不同属性进行讨论，证明根据产权不同属性进行拆分的可能性，从而进一步验证公共旅游资源民营化的可行性；四是在分析公共旅游资源民营化引发的问题基础上，提出了公共旅游资源民营化的几种模式；五是对公共旅游资源民营化的规制优化进行了初步探讨。引　　言 ⒈研究背景和意义 20多年来，改革开放推动了我国旅游业快速发展，旅游业已成为最具发展活力的新兴产业和国民经济新的增长点。中共中央关于制定十一五规划的建议积极发展文化、旅游、社区服务等需求潜力大的产业的发展壮大，私营部门在国民经济中显示出越来越重要的作用。市场经济不断发展和经济主体多元化，国有企业开始从一般竞争性行业退出以及旅游业的快速发展，为私营部门进入旅游业提供了良好的契机，而私营部门的进入又为旅游业发展注入新的活力并产生强大的推动力。 近年来，私营部门在进入住宿业、交通业、餐馆业和旅行社业等行业的同时，已经开始进入公共旅游资源开发领域，公共旅游资源民营化已是当下我国旅游业发展的现实问题。作为一种新现象、新模式，无论在理论上还是在实践中，都引发了许多新问题，对公共旅游资源开发与经营的传统模式提出了挑战。公共旅游资源虽然有许多不同于其他资源的特性，但其实体旅游资源与其他资源一样，有一个共同特征，即均属于国家所有，长期处于国家相关部门的管辖之下，对这些资源的开发利用也是由国家控制或垄断，基本不对民间资本开放。因此，针对近年来出现的公共旅游资源民营化现象，产生了两种截然对立的理论和政策主张。一方面来自地方政府，为推动旅游业发展而推行“旅游资源经营权出让”；另一方面来自一些部门和某些专业领域的学者，指责旅游对文物、景区、遗产的巨大破坏。所有争论和分歧，都围绕着作为国家所有的公共旅游资源能否实现民营化而展开，并引出一系列值得探讨的问题。 ⑴自然和文物资源作为资源性资产，能否像土地、矿山那样实行所有权与经营权的分离？如果不能，那么这些资源之间差别何在？如果能，又应当如何进行分离？ ⑵自然和文物资源是否只能保护而不能开发和经营？如果可以经营，如何实现保护与经营协调、人与自然和谐、现实与历史共存？如果不能经营，保护经费如何解决？ ⑶自然和文物资源属于国有资产，谁是国有资产的所有者(或所有者代理人)？谁是自然和文物资源国家行政管理的责任主体，行使对资源完整的社会管理职权？ ⑷造成风景和文物资源破坏是不是经营权分离的必然结果？如何避免企业的逐利行为和管理部门低效利用的消极破坏行为对自然和文物资源的破坏？ ⑸作为产业生产要素，如何通过产权管理的变革推动旅游产业的稳健发展？ 虽然政府部门、旅游界和学术界人士对此有所探讨，但是还缺乏系统研究，有些论述甚至有明显的门户之见，缺乏必要的交流与沟通。本文试图以浙江省旅游业发展实践为背景，从理论上对公共旅游资源的产品属性和产权性质、公共旅游资源民营化的动力机制、必要性与可行性、发展