“空间城镇化”,“人口城镇化” 的不匹配与政策组合应对.docVIP

“空间城镇化”、“人口城镇化”的不匹配与政策组合应对 陶然 曹广忠 作为全球增长最快的经济体，中国正在经历人类有史以来最大规模的工业化和城镇化过程。从1995~2005年，第二产业增加值占GDP的比重由39.9%增加到47.5%，而同期官方公布的人口城镇化率由29.0%迅速提高到43.0%（国家统计局，2007） 高速的工业化与城镇化自然伴随以城市建设区和工业发展区大规模扩展的“空间城镇化”进程。实际上，从20世纪90年代中期以来，中国城市郊区的土地征用面积大幅度增加。近年来土地征用规模达到了每年16.7万~20万公顷左右，如果按人均0.6~0.7公顷地推算，每年大约有250万~300万农民失去土地（中国土地改革课题组，2006）。但在现有土地征用制度下，地方政府征地行为容易侵害农民的土地权益。表现在实践中，即是地方政府往往低于市场价格征用农地，或以市场价格转手获得级差地租，或同时低价出让土地吸引投资，而失地农民却无法得到合理补偿，容易引起失业和社会不稳定现象。 但在中国“空间城镇化”大量占用耕地的同时，现有城市空间的扩张却并没有主要为不断进入城市务工的迁移人口提供生活用地，而是主要用于以工业开发区为主体的生产建设用地，为既有城市居民住房改善的生活用地（房地产用地）以及基础设施用地。在目前的户籍制度下，流动人口无法享受城市政府为具有本城市户口的居民所提供的经济适用房和廉价房待遇，而同时他们中绝大多数因相对较低的收入而无法支付近年来价格迅速增加的商品房。结果是虽然目前中国城镇的外来迁移人口达1.24亿人，其中来自乡村的超过0.7亿人，但其中绝大多数仍然处在无法实现永久迁移的“半城镇化”状态。虽然有大量的内地农业人口涌向沿海地区不同等级的城市，但他们却无法获得居住地户口，从而很难在嵌入地定居下来。同时，人口的不完全迁移也进一步加大了农村内部土地调整的压力。这是因为在现有户籍和农地制度下，即使越来越多的农村劳动力转移到城市就业并从非农业部门获得主要收入，但迁移人口由于在城市无法定居下来，仍然不愿放弃农村土地，在农村土地集体所有的情况下，农村土地过几年就必需进行调整的压力仍然存在。这就使得现有的土地承包法无法落实，并进一步对农业投资、土地的自由流转及其所带来的资源配置和交易收益产生负面影响。 上述“空间城镇化”和“人口城镇化”不匹配及其所带来的一系列问题，构成了我国高速城镇化过程中解决城乡协调发展问题的主要矛盾。如何在既有体制下通过寻找有效的政策组合来逐步化解这些矛盾，在实现“空间城镇化”有序进展的过程中为流动人口和失地农民提供可持续的生计，并使得这些人群最后能够平稳地融入城市社会，成为目前我国政府未来10~20年中必须面对的重大挑战。 基于对中国目前城镇化过程中主要矛盾及其原因的剖析，改革现有的土地征用制度，以此为突破口，配以相关的财政体制、户籍制度改革，是解决中国高速发展过程中“空间城镇化” 和“人口城镇化”不匹配问题的关键。 一、“空间城镇化”过程中的地方政府征地激励 地方政府之所以能够大规模征用农地并以不同方式进行土地出让，一是现有土地征用使得地方政府能低价征用土地，二是与我国政府间行政、财政体制有关。 就土地征用制度来看，虽然现有法律规定地方政府征用土地的必要条件是为了“公共事业”，但对“公共事业”或者“公共利益”的范围却没有明确规定。结果是所有的城市建设用地从法律上都必须由地方政府首先征为国有，特别是在1999年新《土地管理法》颁布以后，将“协议征地”改为“公告征地”即由国土部门代表政府征地，农民和用地单位不再见面，政府在征地之后与用地单位签订供地协议，这实际上进一步剥夺了农民与用地单位谈判的权利。在土地征用补偿上，现行《土地管理法》确定的农村征地补偿范围主要包括征地补偿费、劳动力安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费，前两项的补偿标准分别为该地前三年平均产值的6~10倍和4~6倍，两项之和，低限是10倍，高限是16倍，特殊情况下最高也不得超过30倍。而相关法律规定，第一项给集体经济组织，第二项给安置单位，农民个人只能得到数量最少的第三项，即土地附着物和青苗补偿费，而土地由于用途转换而升值的部分，则根本没有列入补偿范围。这使农民获得的土地补偿不仅无法保障农民未来生活水平的提高，甚至难以维持现有的生活水准。 正是因为在土地征用上地方政府可以以相对低廉的价格从农民处获得土地，才使得地方政府进行土地大规模出让和开发成为可能。由于在城市，地方政府基本上是垄断的土地供应商，土地出让理论上来说更容易以土地招标、拍卖或者挂牌等更市场化的方式出让工业、商业用地。但地方政府在工业用地和商、住业用地上的做法却截然不同。在商业和住宅用地方面，各地纷纷成立土地储备中心，进一步集中了商业、住宅业用地的出让权，通过限制供应