联合国在全球气候变化治理中面临的困境及其应对.pdf

联合国在全球气候变化治理中 面临的困境及其应对∗ 石晨霞 【内容提要】联合国框架下的全球气候变化治理进程经历了40 多年的发展， 逐渐使气候变化问题从一个单纯的科学问题演变为全球瞩目的政治问题，从 治理进程的起步到基本治理框架的确立、再到治理结构的逐步完善与调整， 全球气候变化治理取得了一定成果与实效。但联合国作为主要的协调中心与 治理主体却在治理进程中面临着治理结构混杂而松散、综合治理能力明显不 足、地位逐渐被边缘化的困境。因此，联合国需要在新的国际背景、新的形 势下努力推动治理模式的转型，通过改革治理机制、提升治理能力、创新治 理理念、重新定位自身角色等手段应对当前面临的问题和挑战，并逐步建构 综合性的治理框架推动全球气候变化治理走出困境，实现全面有效治理，同 时在全球治理领域确立真正的引领者地位。 【关键词】气候变化 全球治理 联合国 【作者简介】石晨霞，复旦大学国际关系与公共事务学院博士后 【中图分类号】D813.2/P467 【文献标识码】A 【文章编号】1006-1568-(2014)03-0126-18 ∗ 本文是中国博士后基金面上资助项目“联合国框架下的全球气候变化治理模式转型研 究”（批准号2013M541437 ）的阶段性研究成果。 126 联合国在全球气候变化治理中面临的困境及其应对 气候变化是当前人类面临的主要全球性问题之一。它不仅是一个气象问 题，影响着大气环境；也是一个复杂的社会问题，制约着人类经济社会的发 展。近年来，随着气候问题的凸显，包括主权国家、国际组织、跨国公司、 全球公民社会等多元治理主体纷纷参与全球气候变化治理努力，并形成了一 系列治理机制，其中最主要的是联合国框架下的全球治理机制。在过去的几 十年中，联合国成为应对气候问题的主要平台，联合国的治理框架也是最重 要的合作渠道，联合国框架下的气候变化治理也取得了诸多成就。但是，随 着气候变化治理中涉及的问题越来越多、治理主体之间的矛盾不断激化，整 个气候变化治理结构面临着前所未有的困境。因此，作为全球气候变化治理 的主要协调中心，联合国需要适时调整其结构和功能，有效应对挑战，引领 气候变化治理实践实现新的突破。 一、联合国与全球气候变化治理进程 从上世纪80 年代中期开始，气候变化问题逐渐从一个单纯的科学问题转 变为国际政治中的焦点问题。如今，气候变化已然成为世界关注的首要发展 议题①，也是诸多国际会议无法回避的重要议题，因此成为全球治理的重点关 切和关键内容之一。按照《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC ，以下简 称“《公约》”）的界定，气候变化是指“除在类似时期内所观测的气候的 自然变异之外，由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的 气候变化”。② 由此可见，气候变化问题从本质上是由人类活动所引起的， 影响范围遍布全球的，必然要求人类从生产方式、生活方式以及处理人与自 然关系等方面做出适度的调整与改变，以共同应对的全球性公共问题。③ 如同其他新生的全球性问题④，气候变化问题具有鲜明的特点。第一，跨 ① 黄仁伟：《新兴大国参与全球治理的利弊》，载《现代国际关系》2009 年第 11 期，第 21 页。 ② 《联合国气候变化框架公约》第1 条，/resource/docs/convkp/convchin.pdf 。 ③ 于宏源：《环境变化和权势转移：制度、博弈和应对》，上海人民出版社2011 年版，第 113 页。 ④ 有关全球性问题的增生的讨论，可参见杨洁勉等著：《体系改组与规范重建：中国参与 解决全球性问题对策研究》，上海人民出版社2012 年版，第一章。 127 20 14 年 第3 期 国性。气候变化问题无论从影响范围还是治理过程都具有跨国性特点，是单 个国家所无法单独应对的全球性问题。第二，长期性。气候变化问题的产生 不是近期人类行为的结果，而是自工业革命以来两百多年人类活动累积的结 果。因此对于该问题的治理也是一个长期的过程，不可能一蹴而就，同时治 理效果的显现也需要数十年甚至上百年时间。第三，复杂性。从目前来看， 气候变化问题早已不是一个单纯的气象学问题，而