日本城市绿地政策发展的回顾及现行控制性绿地政策对我国的启示.doc

曰本城市绿地政策发展的回顾及现行控制性绿地政策对我国的启示 作者：刘畅石铁矛赤崎弘平姥浦道生 提要：我国过热的城市开发对城市绿地的保护造成了 很大的压力，且尚无较为有效的对策。通过回顾日本城市 绿地政策的理论形成及应用实践，探讨日本《城市绿地法》 等一系列法律中控制性绿地的保护法规的实行对城市绿地 保护产生的效果，从中探求我国今后城市绿地政策发展中 可借鉴的经验及教训。 关键词：绿地保护，城市绿地法，控制性绿地 近年，我国城市绿地建设的步伐较快，但相关政策法 规的制定相对缓慢。同时，在学术上对城市绿地相关的法 律法规建设的关注度不够。尤其是在法律上对城市绿地的 定义比较模糊，对城市绿地的分类也从土地使用内容同一 个角度出发，视点较为单一。城市绿地的定义和分类上的 问题也造成了城市绿地保护上的困难。特别是对在城市规 划中己确定范围而未被征地的绿地，及城市近郊绿地至今 没有强有力的保护法规。 相比其他国家，日本也经历了同样的高速经济增长和 城市扩张，并在经历了绿地保存危机之后陆续颁布了一系 列城市绿地保护法律法规，形成了比较健全的城市绿地规 划及保护法律体系。特别是受到欧美先进城市规划理念的 影响的“控制性绿地”（日文为‘地域制绿地’，英译为 ‘Ur bangreenby theZonings ystem’，笔者定义为控制性绿 地）制度，是针对私有绿地区域制定的各种控制建设开发的 法律法规，使城市开发和扩张导致的绿地缺失得到了一定 的控制。这些经验对中国的绿地保护政策具有很强的参考 价值。 1曰本城市绿地政策发展的回顾 纵观日本城市绿地政策发展的历史，日本政府主要在 公园绿地的建设、绿地的保护、绿地系统的方针及规划、 绿地的使用及运营四个方面制定了一系列的法律。在历史 的进程中随着城市所面临的课题、社会思想潮流的变迁， 各个历史阶段制定法规的侧重点也有所不同。从制定法规 的侧重来分，日本城市绿地政策的发展大致可分为公园及 绿地思想的萌芽和绿地政策的摸索期、经济高度增长期对 应城市问题的绿地保护及城市环境的创造期、市民参加型 绿地创造及绿地利用的推进期三个时期（表1）。 公园及绿地思想的萌芽和绿地政策的摸索期 明治维新以后近代公园绿地思想的萌芽 明治维新以后，日本为了建设与欧美匹敌的现代化城 市。积极地学习欧美城市建设理念，早在1873年就颁布了 《作为群众游览观光场所的公园建设的相关规定》的太政 官布达，成为日本最初的公园绿地法规。此后的50年里东 京作为城市建设的先行城市先后建设了 220 hm2的大小公园， 并在1923年发生的关东大地震中成为市民的避难场所，据 统计在震灾期间共有157万人在公园内避难。绿地还防止 大火灾的蔓延，减少了震灾造成的损失。这次震灾成为城 市中绿地必要性的重要证明。 日本最早的控制性绿地政策是依据191 9年颁布的旧 《城市规划法》而设立的风致地区制度。其目的主要是维 持地区独特的风景景观，其实现手法是主要是通过对地区 内建筑的控制来保护绿地。此制度与随后出台的《国立公 园法》(1957年变更为《自然公园法》)同样都是作为历史 及天然名胜地区的保护预防措施，被当时的公园行政当局 列为准公园，与其后实行的控制性绿地政策有所不同。 与此同时，受到美国“地方规划”(Regi onalPlanni ng)和“田园城市”的影响，日本逐渐展开了不同于公园的 “绿地”概念的探讨。192 4年6月在荷兰阿姆斯特丹举办 的第八届国际城市会议中，学者们提出了地区规划的7个 基本原则.其中一条是“为避免住宅区的连绵，应该用绿地 带围绕城市建成区域，并以此处为农耕、畜牧的场所而永 久保留”。日本派出学者出席了此次会议，并将会议精神在 日本国内广泛宣传，此后众多学者对“绿地”的概念提出 了理论上的构想。其中具有代表性的是原大阪市市长关一 提出的“自由空地”理论，关一将自由空地定义为“不附 属于建筑物的空地，包括大小公园、竞技场、运动场、墓 地、农耕地、树林地等，即所谓的绿色地带”。另一内务省 官员北村德太郎则直接提出了 “绿地”的概念，将其定义 为“除公园、建筑乃至商业用以外的有绿的土地”，并提出 将绿地分为运动场等“慰乐绿地”和农地山林等“利用绿 地”两种。 1930年代的东京绿地规划 19 32年东京市与周边5郡统合，面积扩大到原来的六 倍以上，人口增加了两倍。成为当时世界上除纽约以外的 第二大城市。为了防止城市的无序扩张和蔓延以及改善城 市居住环境、控制污染，政府在同年10月成立了东京绿地 规划协议会来制定包括东京都、神奈川县、千叶县、崎玉 县在内的广域绿地规划。协议会首先提出了绿地定义为 “本来目的为空地，是指除住宅地、厂商业用地及使用频 繁的交通用地等以外的、没被建筑物覆盖的土地，其土地 性质应具有永久性”，并