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授权经营的法律问题初探 一、关于授权经营在实践中出现的两种操作模式 授权经营这一名词最早体现于1993年《公司法》的规定中。《公司法》第66条规定：国有独资公司不设股东会，由国家授权投资的机构或者国家授权的部门，授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项。党的十五届四中全会明确提出了授权经营这一概念，文件指出：“要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度”，“允许和鼓励地方试点，探索建立国有资产管理的具体方式”。 关于授权经营，在实践中存在两种操作模式： （一）操作模式一：三层次授权经营模式 1987年7月，深圳率先成立了全国第一家国有资产管理专门机构——深圳市投资管理公司，经过多年的不断探索、实践和完善，逐步形成了国有资产管理委员会（国资办）-国有资产经营公司-企业三个层次的国有资产管理新体制。此后，各地例如北京、上海结合建立现代企业制度的实践，也积极探索并形成了各具特色的国有资产授权经营方式，并相继以立法的形式对授权经营的模式做了确认。 在这一模式中，上层实现了政府经济管理职能和资产所有者职能的分开。中层由国资委授权国有资产授权经营公司，代表国家对部分国有资产直接行使资产受益、重大决策、选择管理者等出资权利。下层的企业层则实现了法人财产权与股东权的分开，利于建立科学的法人治理结构。 在这一模式中，国有资产授权经营是指由政府按照有关规定，授权给一些选定机构，使其能够代表国家持有企业中的国有产权和股权，并相应地行使国有资本的投资和营运、管理权利，承担国有资产保值增值责任的一种国有资产管理形式。 （二）操作模式二：企业集团母子关系授权经营模式 这一模式出现的依据是1992年国家国有资产管理局、国家计委、国家体改委、国务院经贸办联合发布的《关于国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法（试行）》。该办法适用于经国家批准试点的东风汽车集团等七个大型企业集团。其中第三条规定：国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业（集团公司）经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势。该办法中的国有资产授权经营的授权方为国有资产管理部门。被授权方是指企业集团的核心企业，试点企业集团依据核心企业对紧密层企业及其它成员企业持有的产权（股权）建立母子公司关系，实行规范化的产权（股权）管理。 1995年国家经贸委又发布了《关于当前国有资产授权经营有关问题的通知》，通知指出：一些地方对授权经营涵义和内容的理解和实际做法超出了国务院国发71号文和《实施办法》所规定的内容、范围和程序。《实施办法》关于把“企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业经营和管理”的实质是在《公司法》出台前，建立集团内的产权联结纽带， 明确试点集团内部的母子公司关系。而目前一些地方的国有资产授权经营是“由国有资产管理部门将一部分国有资产授权给从事国有资产产权运营的投资控股公司和有条件的企业集团的核心企业经营管理”。前者是建立集团内部关系， 后者是要明确企业（集团）与政府的关系，两者存在原则区别。 1996年国家国有资产管理局又发布了《关于企业集团国有资产授权经营的指导意见》，对在组建企业集团、理顺集团内部母子公司产权关系方面存在的一些问题作了指导。 从三个文件的规定可以看出，授权经营是指政府将企业集团中国家以各种形式直接投资设立的成员企业（指与集团公司为非产权关系的企业）的国有产权集中授权集团公司持股，其实质是通过政府授权持股方式对集团企业进行产权重组，确定集团公司与成员企业间的母子公司产权关系。授权经营后，集团公司不等于成为国家授权投资的机构。 总结上述两种授权经营模式，基于解决问题的角度和思路不同，授权经营在不同范围有不同的概念运用。模式一在于解决国有资产出资人的缺位问题，其范围包括国有资产管理部门、国有资产经营公司、企业三个层次。模式二在于解决企业集团中的一部分紧密层企业与其核心企业如何建立规范的产权关系问题，其范围限于集团公司内部。 二、 关于授权经营的概念辨析 就深圳的实际