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行政法学与依法行政 罗豪才 [内容提要]行政法是调整行政关系和监督行政关系的法律规范的总和。行政法分散在各种法律形式中,不存在作为实体法的行政法典,但行政程序法在有的国家已制定。行政领域法律关系的特点在于行政权力与公民权利不是对等的,但却是平等的,它们应在对立统一中达到和谐与平衡,对二者都应形成适当的制约与激励机制。行政机关及其工作人员要做到依法行政,必须变人治观念为法治观念,变“重实体、轻程序”为实体与程序并重;必须习惯于被监督。 　　罗豪才,全国政协副主席,最高人民法院副院长,北京大学法学院教授,博士生导师。　 　　依法行政是行政机关及其工作人员的一项基本职责。因此,学习和掌握行政法的基本知识,应当成为对行政机关工作人员的一项基本要求。 　　一、行政法的定义及其形式 　　迄今,行政法没有统一的定义。学术界比较认同的主要有三种定义。其一,行政法是关于公共行政的法。公共行政是行政中的一种,包括国家行政和行使某种公共职能的社会组织(如非赢利性的行业、专业协会组织)的行政。还有一类行政是工商企业等的行政,这类行政,通常被称之为私行政。这是相对于前面说的公共行政而言的。我们重点讨论公共行政。其二,行政法是关于行政权的设定、行使和监督的法律。行政权怎么设定?行政权怎么行使?对行政权怎么进行监督?有关这方面的法律规范就叫行政法。其三,是从其调整的社会关系角度来下定义。不同的部门法涉及不同的社会关系,具体到行政法领域,法律主要调整两大类的社会关系。一类是行政关系,即行政职权行使过程中形成的各种关系。另一类是监督行政关系,如人大对政府的监督、司法机关对具体行政行为的监督等等过程中形成的各种关系。这两种关系联系密切,后者是在前者的基础上产生的。涉及这两类社会关系的法律规范和原则的总和就是行政法。上述三种定义主要是看问题的角度不同,笔者倾向于后一种提法。人们通常习惯于从有没有法典这个角度来看待一个部门法。象刑法,各国都有刑法典,拿出来是这么一本。那么,有没有行政法典?没有,即使是行政法发展最早的法国,经过几百年了也没有行政法典,英美国家也没有。因为行政法涉及的领域太广泛了,而且许多具体规范又具有易变性的特点,我们不可能用一部法典把所有关于行政机关的职权和行为方式的法律规范都规定进去。那么行政法在哪里呢?行政法分散在宪法、法律、法规、规章等各种各样的法律形式当中。单行的具体行政法规范比较直观,如土地法、税法等。但也有一些行政法规范渗透在民事、经济法律规范当中,比如婚姻法,本来是一种民事法律,但里面规定了结婚要办理登记,婚姻登记就属于行政法规范的行为。又如企业法,里面关于企业法人登记的规定,也属于行政法调整的范畴。由于行政法规范存在于众多的法律形式当中,因此不可能抽出来制定一部行政法典。 　　以上所说的行政法典是针对行政法中的实体法而言的。但是作为行政程序法,有的国家则早已制定出法典。程序上的法律规范带有共性,可以规定在一个法律文件当中,成为一个法典。行政法当中的程序法可分为两类,一类是供法院适用的,即行政诉讼法。还有一类是供行政机关适用的,即行政程序法,这是别的部门法所没有的。就民事行为讲,在不违反国家法律和社会公共利益的前提下,一般不规定具体的程序,这叫意志自由。比如公民可以采取这种形式同他人签订合同,也可以采取另外一种形式。但是,行政职权必须按照一定的程序来行使。凡是国家权力的行使,不论是立法权、司法权、还是行政权,都要受到一定程序的制约。行政程序规范就是专门制约行政权行使的一种法律规范。我国现在已制定出行政诉讼法典,还没有行政程序法典,很多关于行政程序的法律规范规定在不同的法律法规当中。现在全国人大法工委的行政立法小组正在研究起草我国的行政程序法。但由于行政行为的种类、领域各不相同,其程序也不完全一样,所以制定统一的行政程序法典注定是一项艰巨的工作。现在规范某一类行政行为的程序法已经出台,比如行政处罚法,就是着重规范行政处罚程序的。按照行政处罚法的规定,较大数额的罚款要举行听证会,作出处罚决定要说明理由等等,这一规定对依不同行政实体法作出的行政处罚行为都普遍适用。 　　二、行政领域的法律关系 　　我们讲法律,实质上讲的是法律关系,法律关系的核心内容是权利义务关系。行政法也离不开行政权力和公民权利这两方面的关系问题。行政权力和公民权利的各类具体关系,一个很大的特点是权利义务的不对等性。这跟民商法不一样,民商法注重权利义务关系的对等性。你有什么权利,我也应该有什么权利;你有什么义务,我也有什么义务,就象树叶的叶脉,两边是对称的。行政领域的法律关系就不具有这样的表现形式。就强制性行政行为而言,行政机关命令你这样做,你必须要服从。你不服从,就构成违法。一方是命令,另一方是服从,一方是权利,另一方就是义务,他们的权利义务是不对等的。这个特点跟民事法