公立医院改革中采用PPP管理模式提高绩效水平的探讨.docVIP

公立医院改革中采用PPP管理模式提高绩效水平的探讨 国家行政s,_3ol~eg-报201O.5 公兵管理与行政改覃 公立医院改革中采用PPP管理模式 提高绩效水平的探讨 贾康,孙洁 (财政部财政科学研究所,北京100142) [摘要]公立医院改革是医疗体制改革的重要方面.本文从管理模式上对公立医院改革进行了探 索,并对PPP模式的具体形式进行了探讨. [关键词]公立医院改革;PPP模式;绩效 [中图分类号]R197.3[文献标识码]A[文章编号]1008—9314(2010)05—0070—05 温家宝总理在(2010年政府工作报告》中明确指 出:开展公立医院改革试点,坚持基本医疗的公益 性方向,创新体制机制,充分调动医务人员积极性, 提高服务质量,控制医疗费用,改善医患关系.基 本医疗的公益性决定着其需由政府来组织提供.但政 府提供并不意味着只能由政府来直接生产,也可以选 择私人部门生产而由政府采购等方式来提供.《医药 卫生体制改革方案》指出:从有利于强化公立医院 公益性和政府有效监管出发,积极探索政事分开,管 办分开的多种实现形式.进一步转变政府职能,卫生 行政部门主要承担卫生发展规划,资格准入,规范标 准,服务监管等行业管理职能,其他有关部门按照各 自职能进行管理和提供服务.落实公立医院独立法人 地位.我们认为与之相关还有一个重要的机制创新 问题,即很有必要在基本医疗服务和公立医院改革中 积极探讨采用公私合作伙伴关系(PPP)的管理模式. 改革开放实践表明,市场经济体发展中,由政府 直接经营管理的公立医院出现的问题促使公立医院改 革成为必然;然而由于公立医院的特殊责任,如果完 全市场化和完全由私人部门管理并运作,也是不可行 的.如果采用公私合作伙伴关系管理模式,一方面能 有效提高公立医院经营管理效率;另一方面可以较好 地坚持公共医疗卫生的公益性质. 一 ,公私合作伙伴关系(PPP) 管理模式的内涵 PPP是英文Public—PrivatePartnerships的缩写, 通常翻译为公私合作伙伴关系.当前学者们在对PPP 有不同定义表述,两种比较典型的观点是: 第一,美国民营化专家萨瓦斯认为,可以从三种 意义上使用公私伙伴关系这一术语.首先是广义界定, 是指公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务 的任何安排.合同承包,特许经营,补助等符合这一 定义.其次是中口径的界定,是指一些复杂的,多方 参与并被民营化了的基础设施项目.再次是窄口径的 界定,它指企业,社会贤达和地方政府官员为了改善 城市状况而进行的一种合作.(E.s.Savas,1999) 第二,联合国发展计划署总结为:PPP是指政府, 营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相 互合作关系的形式.通过这种合作形式,合作各方可 以达到比预期单独行动更有利的结果.合作各方参与 某个项目时,政府并不是把项目的责任全部转移给私 [收稿日期]2010—06—10 [作者简介]贾康,财政部财政科学研究所所长,研究员;孙洁,财政部财政科学研究所副研究员,博士 ? 70? 营部门,而是由参与合作的各方共同承担责任和融资 风险.(联合国发展计划署,1998) 根据人们对PPP的认识,并结合上面两种比较典 型的观点,我们认为可以就PPP管理模式作出这样一 个定义:所谓PPP的管理模式,是指政府公共部门与 民营部门合作过程中,让私人部门参与提供公共产品 和服务从而实现政府公共部门职能的管理模式.通过 这种合作和管理过程,可以在不排除,并适当满足私 人部门的投资营利目标的同时,为社会更有效率地提 供公共产品和服务. 公共医疗卫生服务制度体系的提供属于政府职责, 而实现这种职责不宜简单地由政府独自生产和操作, 有必要加入向私营部门购买等方式来实现.即便是政 府投资,也未必一定要亲自经营管理,可以通过委托 民营部门经营管理的方式来实现.公立医院的一部分 业务,也有以PPP模式来运行的可能性与必要性. 二,PPP管理模式与融资的区别 目前有一些学者认为PPP只是一种融资模式,并 不认为是一种管理模式.我们之所以认为PPP是一种 管理模式,其主要理由,有以下几点: 1.融资只是PPP的目的之一,而不是全部.PPP 项目中会涉及到融资问题,但不仅限于融资问题,政 府和公共部门除了利用民营部门的资本以外,大多都 还利用了民营部门的生产与管理技术. 2.一般融资行为的运作机理是考虑将自己的风险 最小化.而PPP管理模式中,初始动因更多地在于考 虑双方风险共担而将整体风险最小化.事实证明,追 求整个项目风险最小化的管理模式,要比公,私双方 各自追求风险最小化更能化解风险.PPP所带来的 一 加一大于二的机制效应,需要从管理模式创新 的层面上来理解和总结. 3.与风险控制相对应,融资者考虑的是自己