公共支出决策模式之剖析-世新大学教学单位.DOCVIP

PAGE 8 PAGE 13 公共支出決策模式之剖析 (The Models of Public Expenditure Decision Making) 徐仁輝（世新大學行政管理系副教授） 前言 公共支出決策目的在配置政府經費預算於不同的政事、功能、部門與用途，以提昇社會福利，因此考量的是資源效率、公平正義、以及總體經濟目標等規範原則。然而，由於龐大的預算資源係各方利益爭逐的對象，因此公共支出決策更是政治決策過程的中心(Wildavsky, 1964)。換句話說預算是技術性的也是政治性的(Rubin, 1988)。 福利經濟學或傳統財政學理論，視政府為整個社會的一個決策單位，配置公共支出以追求社會福利的最大化。公共選擇學派(Public Choice School)的研究，則視政府決策為代表理性追求個人私利的集體選擇；公共支出決策由追逐個人利益的預算參與者透過投票過程所決定。 至於從傳統政治學的研究出發，主宰預算理論多年的遞增主義(Incrementalism)，其假設係預算參與者在有限的理性(bounded rationality)與決策時間限制下，公共支出的制訂受決策過程與互動形式的影響，預算經常係以遞增方式編列。惟自1970年代石油危機以來世界主要工業國家皆面臨財政困境，採行緊縮預算(cutbacking budgeting)，預算決策出現重大的改變，偏重由上而下的方式，對於遞增主義所強調的由下而上決策方式產生極大的衝擊。 最近的預算決策研究更重視預算與所處社會、政治與經濟環境的關係，以及內部參與者互動的影響(Rubin, 1992)。換句話說，預算決策與外在的環境，以及內在制度有密切關係，本文作者試圖引用新制度經濟學(New Institutional Economics)的研究予以解釋。 貳、公共支出決策的研究途徑 公共支出的研究途徑，可以從決策本質係屬所謂的實質理性(substantive rationality)或程序理性(procedural rationality)予以分類研究。所謂實質的理性選擇模型係指個人的偏好可清楚界定，選擇方案時利用成本效益等方法，作出最佳選擇以最大化效用為目標。這個模型基本假設係指在完全確定與資訊充分的情況下，因此不存在不確定性、人類的認知限制、偏好改變、與目標不明確等問題，基本上福利經濟學經濟學與公共選擇學派的研究皆屬之。但就參與決策者的目標言，前者考量的是公共利益，後者考量的是個人利益(Mueller, 1989)。在集體選擇(collective choice)方面，福利經濟學假設社會係單一凝聚的實體，政府在許多方案中作選擇以追求社會福利的最大化；對於公共支出的決策模型係建立在規範性的觀點(Normative perspective)上。公共選擇理論則認為社會存在不同的利益與目標，有關公共支出決策的研究包括官僚預算行為、利益團體、選舉週期等。 依據Simon（1976）的定義，行為程序理性係指經過適當深思熟慮後的結果，程序理性決定於產生的過程。但由於不確定性、資訊不完全、計算能力限制等，即使每個決策者理性的去作選擇，亦無法獲得最大化的目標（即實質理性），而是改為獲得滿意的(satisficing)結果。因此，程序理性著重的是理性選擇的過程而非結果(Basu, 1995)。在決策者認知的過程中，經常使用來作決策依據的包括過去累積的資訊、過去的經驗、選擇性的直覺判斷、及其他簡單的解決問題方法，可能達到的選擇方案只要符合某些條件後，即停止進一步的搜尋或分析。也就是，決策者找到了滿意的結果，而非最佳的結果。在集體選擇方面，程序理性決定於總計的制度(aggregating institutions)，如所使用的協約、規範或規則等，也受到組織內權力分配的方式所影響。遞增主義的研究則屬於程序理性，同時它承襲傳統政治學的研究，假設參與預算決策的政治人物追求的是公共利益(Mueller, 1989)，而較少觸及參與者之個人利益。 至於近十餘年來以來各國推動企業化預算制度(Entrepreneurial budgeting)或稱新績效預算(New performance budgeting)，主要作法係對支出設限，而預算的編列則採彈性授權方式，以績效為編列基礎(Cothran, 1993)。這項制度改革係體驗到預算決策者追求個人利益目標存在的事實，同時也認清目標不一致、資訊不對稱、認知有限等造成的程序理性。這項制度改革，目的在讓不同參與者個人利益與組織共同利益相容，透過誘因架構與資訊管理等建構可以降低代理人問題(agency problems)的機制。 以上福利經濟學、公共選擇學派、傳統政治學與新制度經濟學等對於公共支出決策的研究，本文分別用規範理論、官僚預算行為理論、遞增主義、與企業化預