公用事业特许经营中的临时接管程序研究.doc

公用事业特许经营中的临时接管程序研究-精品资料 本文档格式为WORD,感谢你的阅读。 最新最全的 学术论文 期刊文献 年终总结 年终报告 工作总结 个人总结 述职报告 实习报告 单位总结 　　摘 要：在公用事业特许经营的实施过程中，当公共利益遭受或面临重大损害时，监管者有权采取临时接管措施来保障公用事业运营的连续性和稳定性。然而，实践中的临时接管操作存在着程序倒置、程序缺失、程序失调等重大的程序瑕疵。公用事业特许经营临时接管程序法制的缺失，加剧了政府临时接管行为的合法性危机。危机消解的根本之道在于强化临时接管程序的立法规定，通过对申请、听证、决定、启动、执行、终止六大程序的系统建构来约束政府的临时接管行为，保障各方利益主体的合法权益。 　　关键词：公用事业；特许经营；临时接管；程序 　　DF38 　　A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2013.04.07 　　一、引言：研究缘起与个案进程 　　“私人参加行政管理的现象久已有之，甚至很古老。早在19世纪，通过公用事业特许状，将一种公用事业委托给一个私法法人经营管理，就是司空见惯的。” 　　[1] 　　过去数十年来，随着解除管制及民营化的浪潮，各国就公共建设的推行或公共服务的提供，已逐渐从传统上由政府直接提供，转向引进民间资本的方式。籍由民间充沛之资金、较高的作业效率及弹性，配合企业本身注重成本效益的经营理念，特许经营制度实现了公民、企业及政府三赢的目标，成为世界各国兴建公共工程的新趋势。我国1990年代初期开始进行公用事业市场化改革，特许经营作为公用事业市场化改革的制度尝试，受到各级政府的青睐。但是，近年来我国公用事业的市场化改革遭遇了大规模的回潮现象，许多公用事业特许经营项目被政府临时接管。例如，湖北十堰引入民间资本将公交事业全盘民营化，但由于公交公司与员工的利益冲突，公交司机爆发了多次集体停运事件，政府为了恢复公交秩序，于2008年4月派驻工作组临时接管了公交公司 　　[2]；2008年5月，陕西民营企业双龙集团在关闭高速公路服务区进行维修时被主管部门以擅自停业为由进行了“无偿接管”，甚至出现了“暴力接管”情形[3]；2009年黑龙江方正县政府因供热公司间的合同纠纷临时强行接管了供热企业[4]。 　　公用事业特许经营临时接管过程中的诸多纠纷引发了社会的广泛关注，对公用事业市场化改革导向的怀疑和否定日益成为社会舆论的主流。“民营化就像拆除炸弹，必须审慎对待，因为错误的决定会导致危险的后果。”[5]临时接管作为最激烈的一种政府规制手段，其适用必须谨慎。如果接管得当，既能保障公共利益，又可维护民营企业的利益，进而实现公益与私益的“双赢”；如果接管不当，“输”的是广大市民的公共利益，“伤”的是政府的改革信心和民营企业者的投资热情，“折”的将是公用事业改革的成果。借助一个典型的临时接管案例——“内蒙古西乌旗政府临时接管民营热电企业案”（以下简称“临时接管案”），本文试图梳理“临时接管案”的整个流程，揭示其中存在的问题，为临时接管程序的建构提供镜鉴。为了再现“临时接管案”的发展进程，笔者根据相关新闻报道和西乌旗政府的公告，对这一事件的进程进行回顾。关于这一案件的详细内容可参见：郭素凡.内蒙古西乌旗一家民营热电企业被政府强制接管[N].法治周末，2010-08-11；西乌旗政府办.西乌旗人民政府对收回日源供热公司特许经营权有关情况的说明[EB/OL].（2012-08-27）[2013-04-01].http：//./zwgk_21/rdgz/rdgz4/201010/525215.html.]从事件进程来看，西乌旗政府的临时接管主要经历了五个阶段：计划（政府决定改造管网，商谈收回特许经营权，并物色新的特许经营者）→决定（政府作出收回特许经营权的决定，并通知供热公司）→准备（政府成立临时接管工作组，发出接管通知，并先行强行进驻供热公司）→执行（召开会议，正式通知供热公司，并进行了强制接管）→补救（制定应急预案，与新的特许经营者签订协议，收回原供热公司的特许经营权）。该过程是否合法、适当，有待于进一步的分析。 　　二、“临时接管案”中存在的程序瑕疵 　　“法律程序是规定法律主体行使权利（权力），承担义务（职责）时所应当遵循的方法、步骤和时限等所构成的一个连续过程。”[6]正当法律程序具有保障权利、提升行政效能和维护人性尊严的的功能[7]。内蒙古西乌旗政府对日源供热公司的接管从酝酿到完成历经了十个月之久，整个接管过程基本遵循了事件发展的一般流程；仔细分析，可以发现该接管案件存在以下三方面的重大程序瑕疵。 　　（一）程序的倒置