论行政案卷制度对行政自由裁量权控制-诉讼法学专业论文.docx

PAGE PAGE 1 引 言 行政自由裁量权是行政法治发展的结果，是行政权力的重要组成部分，它在 弥补立法的不足、强化国家行政机关的管理职能、提高行政效率、满足社会需要 的同时，其滥用也是一个不争的事实。在民主与法治的时代背景之下，人们用程 序保障自身权利、控制行政权力、防止行政自由裁量权滥用的意识越来越清晰。 人们逐渐认识到在强大的行政权面前，相对人的合法权益仅仅停留在抽象的实体 规定是不够的，更为有效的办法是通过公正的程序装置使“当事人在行政过程中， 不仅仅是被动地受到保护，还应是积极主动地保护自己”。行政案卷排他制度作为 一种行政程序制度，以其公开性、真实性、封闭性和排他性等特征，构成了对行 政自由裁量权的有效制约。它规定在行政行为过程中导致、影响行政行为的一切 事实、证据和作为行政行为的依据必须“入卷”，而一旦“入卷”，将不可随意更改， 而不论来自任何个人、组织、团体的干扰和压力；行政案卷将成为最终作出行政 行为或行政决定（裁决）的惟一依据。行政案卷制度的两个目的性原则即公开、 效率原则和工具性原则即控权原则，是控制行政自由裁量权专横行使的最有力的 武器。因此，行政案卷制度在严格控制行政权力、规范行政行为、确保行政权有 效行使、提高行政行为可接受程度以及保障行政相对人合法权益等方面发挥着极 其重要的作用。基于以上因素，结合我国国情和域外经验，笔者主张在我国目前 正致力于行政程序法治建设的进程之中，应不失时机地树立行政案卷理念、健全 行政案卷制度，以加强对行政自由裁量权的有效控制。 第一章 行政自由裁量权与行政案卷制度 1. 1 行政自由裁量权的产生、含义及特点 1. 1. 1 行政自由裁量权的产生 “自由裁量权”一词源于西方法律文化，其含义是指法律赋予国家机关根据情 势所需，在法定限度内自由斟酌地行使权力。①行政自由裁量权是该权力在行政领 域的集中体现，属行政权范畴。 自由裁量权是行政法治发展的结果，也是现代行政法的必然要求。在前资本 主义时期，国家权力与公民权利并未得到明确的界定，君主手中的权力几乎无所 不能。在这种状态下，法不过是君主行使行政权力的手段和工具，行政权在近乎 无约束的条件下是一种具有较强随意性的权力。在日常生活中，行政权力支配一 切，自由裁量权的控制无从谈起。直至近代，由于资产阶级“法治国”思想的要求， 行政法便破茧而出。行政法的出现使行政权力不再是一种任意的专断的权力，而 是按照一定的规则运用的权力。在资本主义国家建立之初，资产初级为了防止政 府滥用行政权侵犯公民个人自由、干预企业自由竞争，要求法律规定应明确具体、 要求政府所有的权力“不应当是专断和凭一时高兴的，而是应根据既定的和公布的 法律来行使，”②不允许政府有自由裁量权，这表明资产阶级认为行政权是对个人 自由的最大威胁。然而，“人们对立法权和司法权却不怀疑，因为人们相信法律是 “公共意志”的表现，人民不会自己压迫自己”。③基于上述观点，人们普遍认为：法 律在任何时候都是首要的、无条件的和不容置疑的，政府必须遵守法律，这时， 法律对行政权采取了严格的规则主义。④随着经济的发展、社会事务的增多，需要 政府越来越多地干预社会生活，严格的规则主义极大地影响了政府职能的发挥。 人们逐渐认识到，适用法律并不是机械地适用条文，而是实现法律的目的和精神。 在符合法律规定的范围内，应该有自由裁量行政行为的存在。行政自由裁量权应 运而生。 1. 1. 2 行政自由裁量权的含义 国内外关于行政自由裁量权的含义已有不少阐述，笔者在查阅各种有关资料 后，归纳起来大致有如下： ① 参见刘靖华.浅淡行政自由裁量权[J].安徽大学学报（哲学社会科学版），1999，（11）：56. ② 转引自[英]洛克著,叶启芳、瞿菊农译.政府论（下篇）[M].北京:商务印书馆,1964-2,(1):86. ③ 转引自芮守胜.论行政自由裁量权及其法律控制[J].甘肃社会科学,1998,(3):60. ④ 参见章剑生.现代行政程序的成因和功能分析[J].中国法学,2001,(1):83. PAGE PAGE 10 国外有学者认为：自由裁量权意味着根据合理和公正的原则作某事，而不是 根据个人的意见作某事，自由裁量权不应是专横的、含糊不清的、捉摸不定的权 力，而应是法定的遵循一定规范的权力。① 国外学者对行政自由裁量权的代表性定义是“行政官员和行政机关拥有从可 能的作为和不作为中做选择的自由权。”② 我国学者王岷灿在 1983 年主编的统编教材《行政法概要》中指出：凡法律没 有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适当的方法 的，是自由裁量的行政措施。这实际上是我国对行政自由裁量权的最早表述。③ 罗豪才认为：自由裁量权是指在法律规定的条件下，行政机关根据其