农村公共资源产权制度改革的逻辑及其启示.docVIP

农村公共资源产权制度改革的逻辑及其启示（上） 何得桂 ? 2012-07-13 14:42:13　　　来源：《商业研究》2012年1期 　　 　　摘要：由于每次改革都是对现实经济社会背景的策略性反应，集体林权变革历程既是农民的林地权利回归与增长的展现，也是行政力量（被动或主动）放权让利的过程，同时更是国家对林业利益关系的主导地位逐步淡出的表现，林权改革实践展现出从村社本位到个人本位的逻辑，从国家整合乡土社会的视角来看，集体林权变革也遵循着“均衡发展的制度性安排”的逻辑。包括林地制度在内的土地制度不仅是法制制度、经济制度，也涉及政治制度和对国家的理解。　　关键词：公共资源，产权制度，集体林权，改革逻辑 　　公共资源产权制度是社会经济制度的重要基础，既决定资源配置效率与公平，也影响社会生产力和社会经济的发展及其限度。我国公共资源存在利用和运行低效率、利益分配不公等问题，使得公共资源产权改革成为关注的热点。公共资源是指属于社会的公有公用的生产或生活资料的来源，主要包括公共设施及产品、自然资源、人力资源和公共信息资源。推进农村公共资源产权制度变革是保障公共资源安全和维护农民合法权益的要求，也是深化农村改革和推进乡村发展的需要。既有研究对包括农村集体经济组织在内的公共资源产权制度改革进行了大量研究并在公共资源产权界定、市场化配置、运行管理和效益、存在问题及政策建议等方面取得可喜成果，但是以往对公共资源产权问题的关注多侧重在技术研究和制度运行上，忽视了对制度变迁的社会基础和改革逻辑探讨。与此同时，社会主体对公共资源产权改革的认识和政策选择存在较大差异，经常出现改革预期与实践出入较大，进而导致改革难有较大突破。之所以如此，对公共资源产权制度改革的逻辑缺乏深入研究是一个重要原因，也与既有研究缺乏深度的典型个案分析有关。　　林地被称为世界性公共资源，不仅因为它是重要的林产品来源，还由于提供了强大的生态和环境服务功能。近年来，全国农村广泛开展的集体林权制度改革是对集体林资源的一次重要制度变革，引起了广泛关注。有鉴于此，本研究试图以个案方式对集体林产权制度改革的逻辑进行专门探讨。这种探讨不仅对农村改革研究有重要的理论和政策价值，而且对更好完善其他公共资源产权改革也有启发意义。　　一、林改历程的表述　　本项研究的清镇①位于福建中部，隶属于南方集体林区重点林业县的尤溪县，属三明市管辖，三明集体林区于1988年被列为全国农村改革试验区。把清镇作为研究对象，主要因为它是笔者长期跟踪的地方且有一定代表性，有助于调研开展和研究探讨。　　清镇属中亚热带季风性湿润气候，宜于喜温湿的农作物和林木生长，山地、丘陵约占全镇总面积的85%②2010年底清镇有20个村委会，77个自然村，282个村民小组，8 167户，34 697人；耕地32 034亩，林地48万亩，木材蓄积量180万立方米，毛竹5万多亩；人均林地面积是耕地的15倍，“靠山吃山”是当地农民生产生活的真实写照。改革开放以来清镇先后经历四次林权改革。　　（一）林业“三定”改革③阶段（1981-1983）　　随着我国家庭联产承包责任制在耕地承包上的广泛运用，1981年3月8日《关于保护森林发展林业若干工作问题的决定》颁布后，林业“三定”改革开始在农村全面推行。它要求放宽林业经济政策，颁发林权证，改变过去界限不明、林权不清、责任混乱的状况，试图以此调动农民的造林护林积极性，扭转山林遭受破坏局面。清镇于1982年2月开始改革，当年9月基本结束。但是改革后的山林大部分还是集体的，自留山仅占10%，并且划定的责任山产权并不清楚。村民除了能在自留山砍点自用材，其他根本作不了主。农民的集体山林权益并未落实，改革未取得预期效果。　　（二）林业股份合作制改革阶段（1984-1994）　　“林业‘三定’实施没有达到预期效果，反而引发农民的短视行为：社会变迁、市场发育等因素又诱发乱砍滥伐之风”［1］。这就需要再次调整国家与林地、林农的关系。尤溪县1984年2月派工作组到池田公社葛竹大队上地生产队进行落实林业生产责任制和建立林业股份公司④（也称林业股份合作制、林业股东会、股份合作林场）的试点。“对新造林地开展从造、管、护到主伐‘一条龙’联产承包，以毛竹林为主体的经济林实行承包，现有林实行管护承包至主伐联产计酬承包责任制⑤”。全县1984年8月底共成立村级林业股份合作制211个，折股山林2448436亩，共计281082股。此次改革是集体林业经营体制的重要变革，但是“从股东会内部来看，不少股东会的资产意识还比较模糊，村委会对股东会包揽过多，公益事业占用股东资金的情况比较普遍，实际用于林农分配的比例大多达不到60%，（三明）全市1 718个村中，建立林业股份合作经济组织的已有1 347个，经营面积达