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“城中村”土地治理问题探析 　　[提要] “城中村”是我国城镇化发展的阶段性产物，“城中村”现象的形成、显现、发展和改造都与“城中村”土地问题紧密相关。因此，探寻“城中村”土地问题治理机制，构建包容性治理制度，成为解决“城中村”土地问题的关键所在。 　　关键词：城镇化；城中村；土地问题；治理 　　本文为2015年度河北省社会科学发展研究课题：“河北省‘城中村’包容性治理研究”（编码：2015030352）阶段性成果 　　中图分类号：F32 文献标识码：A 　　收录日期：2015年5月25日 　　“城中村”是指农村的土地已纳入城市总体规划发展区内的，且农业用地很少或没有，居民也基本上非农化的村落。“城中村”虽然名义上是城市地区，但土地利用仍旧是农村型的，土地是“城中村”建设最主要的资产和利益来源，各村仍以土地为资本，通过土地的运营带动村经济的发展，追求土地利用经济效益和生产最大化。“城中村”土地问题的形成与地方政府的治理密切相关。因此，只有改革和创新治理机制，真正解决“城中村”存在的土地问题，才能更好地对“城中村”实行改造，才能更加有效地解决城镇化进程中所需要的土地问题。 　　一、“城中村”土地问题现状 　　（一）“城中村”土地利用问题 　　1、土地使用无序。“城中村”土地缺少合理规划和专业化管理，村民往往是根据自己的意愿在其土地上无序的进行建设，呈现出居住用地、工业用地、商业用地相互交织，宅基地、集体用地管理与建设混乱，违法、违章建筑层出不穷，大量村民侵占公用土地面积，使道路变得狭窄不堪，村内建筑密度极大，容积率高等状态。 　　2、土地利用效率低下。“城中村”土地是村民的基本生产和生活要素，村民在利益驱动下，随意占用、转让、出租农用地并将其租售给其他人进行非耕地用途进行低层次的物业经济。因此，土地资源产出效益不高，未能发挥出最佳的使用价值。此外，“城中村”还有相当一部分土地被政府、企业或单位圈占，圈而未用，造成土地利用率低，浪费严重。 　　3、土地流转混乱。“城中村”土地大多数都具有地段优势和区位优势，但是这些土地无权在市场上进行自由流转，不能像周边城市土地一样获得正常的收益，使得“城中村”土地一直以来是以村民自发的、私下自由的方式进行流转的，这种自发的土地流转模式使得土地转让关系不稳定、期限短、缺乏制度和法律保障，不但影响土地经营者的投资积极性，也不利于土地的有效利用。此外，“城中村”村民自发的低价出让、转让和出租农村集体建设用地，扰乱了土地流转市场的秩序，使国家财政收入遭受了损失。 　　（二）“城中村”土地管理问题 　　1、土地产权不明晰。按照土地产权制度的安排，“城中村”土地所有权状态有国有土地所有权与集体土地所有权两类，已经被征用的农地属于国家所有，宅基地与留用地属集体建设用地。由于集体土地所有权主体的虚化，造成农民对土地使用权和处分权的缺位以及收益权的损害，也使得“城中村”土地流转不畅，集体建设用地建设混乱，拆迁改造举步维艰。 　　2、土地管理缺位。“城中村”土地存在着国有和集体两种不同的管理模式，相互交织，错综复杂。城市土地由各地政府代表国家进行统一规划和管理，而“城中村”在未改造成城市建设用地之前，由村委会进行经营管理，政府无权介入其管理，从而出现政府无权管、集体按照自身利益最大化方式管理的局面。城乡土地二元管理制度使得城市社区由居民委员会负责管理，管理费用由财政负担；农村则由村民委员会管理，管理费用由村集体负担，由于村民委员会没有正当的资金来源，村委会对“城中村”土地的管理积极性不高，管理基本流于形式。此外，这种二元管理制度也赋予了“城中村”村干部更多的实际权利，他们常常滥用职权、以权谋私，热衷于把土地投资到短期项目上，导致土地利用率的低效性。 　　二、“城中村”土地问题成因 　　（一）外在原因：城镇化的快速发展。城镇化的快速发展使城市土地面积不断向城市周边农村土地扩张，大量农地被征用用于建设用地，村民失去了赖以生存的土地，依赖在宅基地上建设加盖房屋进行出租作为主要的生活来源，而城镇化的进程中大量外来务工人员的涌入也促成了“城中村”出租屋市场的形成。随着“城中村”周围高楼的不断建设、马路的拓宽，地价不断地上涨，原来廉价的“城中村”土地也变得值钱，为谋求土地和房屋租金收益最大化，村民不断新建、加建房屋，造成了“城中村”土地无序使用的现状。 　　（二）根本原因：城乡二元土地所有制。根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，“城市市区的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，即所谓的土地的二元所有制结构。“城中村”在地域上已经完全划入城市管辖范围以内，但是“城中村”