第8章现代公共政策执行.docVIP

p 第8章现代公共政策执行 政策经合法化过程后，一经采纳即进入政策执行阶段。政策执行是政策生命过程最重要的环节，本章主要介绍政策执行的含义、特点、执行模型以及有效执行应具备的各种条件等。第1 节政策执行问题的由来 政策执行问题的提起及其重要性 政策执行的概念及其争论 政策执行的概念P27－28 政策执行的含义 什么是政策执行？简单地说，政策执行是政策方案被采纳之后，把政策所规定的内容转变为现实的过程。政策被采纳后便是政策执行的开始，但此时已经合法化的方案仍是观念形态的东西，政策执行就是要把这种观念形态的东西变成现实形态的东西。具体地说，政策执行本质上是遵循政策指令所进行的变革，是为了实现政策目标而重新调整行为模式的过程，是将一种政策付诸实施的各项活动。对政策执行的界定学术界从两个不同的角度给以描述。一个是行动学派，另一个是组织理论学派。所谓行动学派诚如查尔斯·奥·琼斯所言：“政策执行是将一项政策付诸实施的各项活动，在诸多活动中，要以解释、组织和实施三者 最为重要。所谓解释是将政策的内容转化为民众所能接受和理解的指令；所谓组织是指建立政策执行机构，拟定执行的办法，从而实现政策目标；所谓实施是由执行机关提供例行的服务与设备，支付经费，从而完成议定的政策目标。”①可见行动学派十分关注政策作为行动指南的指导作用。行动学派的特征：P167 组织理论学派则强调执行组织机构的作用。 综合上述两种学派的观点，我们可以把政策执行理解为一个过程，它是政策执行者运用各种政策资源，通过建立组织机构，采取解释、实施、务、宣传等各种行动将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。 政策执行与政策效果 政策执行重在执行WTO规则 “入世”与我国的行政管理2001年12月11日，我国成为WTO的正式成员，是已经决定了的事情，不会再有更改了。“入世”对于我国的行政管理体制和行政法，应当说是有着巨大影响的。但是，由于国内主流媒体仅将注意力集中在“入世”对经济的影响方面，是我们错误地认为，“入世”后我们的政府还是原样的政府，因此，我们的管理手段可以依然照旧，依然我行我素。这是非常危险的认识；基于这种认识，我们将会遭至无法弥补的损失和无法挽回的损害。WTO对成员国政府的要求是十分严格的：成员国必须遵守WTO规则和政府承诺，否则将遭至起诉。因此，“入世”首先应当是政府入世，是政府的规则和管理的入世。众所周知，我国一直缺乏法治的传统，行政管理一直停留在低级水平上，仍然是僵硬的、专制的行政管理体制。这种行政管理体制与WTO的要求相去甚远。如果我们的行政管理不加以改进，如果我们不深入研究WTO规则，不严格执行WTO协定和我们政府的承诺，被起诉并败诉，承担违反WTO协议的责任，是不可避免的，并且是会经常发生的。在官方的主流媒体上，我们至今仍然看不到我国政府究竟作了哪些承诺；作为各级必须遵守的法律准则，没有被公开发布，那么我们又何以执行呢？这种局面应当立即结束，否则，我们的损失不是更大么。官方的主流媒体应当对“我们的行政管理如何应对入世”、我们的行政法如何相应入世等一系列问题进行广泛深入地报导，而不能担心因此会引起管理层的混乱。既然加入WTO成为不可逆转的现实，我们为什么要回避这一问题呢？我们应对面对现实，勇敢地面对“入世”对我国行政管理体制将产生巨大和深刻的影响这一不可回避的现实。这样，我们行政法学家、行政法工作者，将责无旁贷地要担当起开拓中国行政法治先河的重任，是我国的行政管理摒弃人治，真正纳入法治化轨道，以积极的姿态迎接“入世”的挑战。 ????????作者认为，中国长期以来被国际社会看作是一个透明度较差的国家，事实上也确实存在着这方面问题。在公开的法律、法规之外，又制订若干“内部决定”、“红头文件”，甚至这些决定／文件比法律还重要，某些官员的讲话比法规更有效，普遍存在着所谓“黑箱作业”的状况。 ?????????　　入世后，中国的司法机关应树立公正、公开、廉洁、高效的形象，提供制度上的保证，创造良好的司法环境。 ?????????　　???????????　　?????????　　?????????　　●创造良好的司法环境 ?????????　　●提高运作透明度 为什么会有“黑箱作业”呢？笔者认为有如下几个原因： ?????????　　一、中国几千年传统文化中注重“人治”和权力，而忽视法律观念，人们的法律意识普遍淡薄，对“黑箱作业”不以为过； ?????????　　二、计划经济的管理模式习惯于行政干预，所谓“计划赶不上变化，变化赶不上电话，电话赶不上长官的嘴巴”； ?????????　　三、方便“权钱交易”，在公平的公开竞争中得不到的利益可以通过“