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论我国社会保障的法制建设 [提要]建立和发展社会主义市场经济，必须建立和健全社会保障制度;而社会保障立法又是建立和实施社会保障制度的重要保障和必要前提。同时立法也是依法行政的前提和基础，法律不健全，新的制度就难以确立，社会保障事务管理和监督也就难以开展。 [关键词]社会保障制度　社会保障立法 一、社会保障立法是建立和规范社会保障制度的必要条件 (一)我国现行社会保障立法现状与问题 中国的社会保障制度和社会保障立法是从建国以后开始的，从1951年我国第一部综合性的社会保险法规《中华人民共和国劳动保险条例》，到2003年4月颁布的《工伤保险条例》，我国的社会保障制度经历了半个多世纪的发展历程，取得了很大的成就。但从总体发展状况来看，还不能适应建立社会主义市场经济体制的要求，主要问题表现在： 首先、法律体系不健全。社会保障法是我国法律体系中的独立法律部门，应当由国家最高立法机关来制定相关法律，形成一整套独立的法律体系。但从我国目前情况看，至今没有一部专门调整社会保障关系的基本法律。近年来我国社会保障体制改革的步伐加快，己经初步建立了城镇企业职工基本养老保险制度、基本医疗保险制度、失业保险制度、工伤保险制度和城市居民最低生活保障制度等，形成了具有中国特色的社会保障制度的基本框架，但是相应的立法明显滞后，仅有1999年《失业保险条例》和2003年《工伤保险条例》是国务院颁布的行政法规，其他均为国务院有关部委制定法规或地方出台有关的改革方案，立法层次较低，与社会保障法应有的地位不相称，在现有的社会保障法规中，不同法规和不同制度之间缺少衔接，适用范围不一致有时还会产生部门规章之间不衔接、地方标准差距过大等问题，甚至存在冲突。社会保障领域还存在许多立法空白地带，社会救济、社会福利、社会优抚安置等方面的许多问题还无法可依。 其次、现有的立法层次低。至今经全国人大通过的与社会保障相关的法律非常少，而且大多是与其他内容混在一起，并非全部适用于社会保障领域，如《劳动法》、《老年权益保障法》、《妇女权益保障法》、《保险法》等几部法律。现行的社会保障所依据的大多数都是国务院颁布的社会保障法规及其职能部门颁布的规章，以及各地所制定的一些地方性法规政策等，使得整个社会保障工作所依据的大多是行政法规和规定，其中绝大多数又是以“试行办法”、“暂行条例”、“通知”、“意见”等形式颁布，有关的行为缺乏法制引导和监督，各地区各部门各自为政，以地区政策代替法律规范，而且社会保障往往以即时政策为基础并受有关职能机构的牵制等。由于立法滞后，在社会保障方面发生争议需要进行仲裁或提出诉讼时，仲裁机构和法院缺乏权威性的法律规定对此进行仲裁或判决，甚至一些问题处于无法可依的状态。这种状况表明我国社会保障立法的层次较低，其权威性和稳定性受到较大影响。 第三、现有的立法内容不完备。现有的社会保障法规在其立法原则、立法内容和保障对象范围等方面存在一定的缺陷，存在诸如社会保障的覆盖面较窄，社会保障程度低以及社会保障负担分配不均等问题，尤其随着经济和社会的发展，抵御风险的能力非常有限。享受社会保障的人员，主要集中在城镇，而对于广大农民来说，只有1992年民政部办公厅颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，对农村社会养老保险作了基本规定，且各地实施起来的差异较大。在其他方面基本上无社会保障可言。以上说明在过去50年的时间里，社会保障没有立法，仅仅依靠一些暂行规章试行办法以及临时性措施，不利于我国社会保障制度的建立和健康发展。 (二)国外社会保障法律体系简介 国外社会保障立法模式基本上可以概括为三种：一是以基本法(或母子法)为主的模式，如美国就基本上是以综合性的《社会保障法》为主，其法律数量并不多;1935年8月14日，美国国会通过了联邦社会保障法，该法规定了有关社会保障制度的内容和社会福利，由社会保险、公共补助、儿童保健和福利服务四大类组成。其后，有许多历届总统的社会保障建议补充进来，如医疗保健、教育、住宅等方面的社会保障内容，使得该法从20世纪30年代通过之日起，历经多次修正，成为现代包括许多社会保障措施的综合性法律。二是多法并重模式，如日本就是由多部平行的社会保障法律共同构成社会保障法系统的， 1947年制定失业保险法和劳动者伤害补偿保险法， 1949年制定紧急失业对策法以促进个人就业，对失业者给予救济; 1960年制定残疾者雇佣促进法， 1966年制定雇佣对策法;为保障失业工人生活安定和促进就业， 1974年制定雇佣保险法;为保证老人、妇女和未成年人的健康和合法权利， 1963年制定老人福利法、1970年制定老人保险法， 1972年制定勤劳妇女福利法， 1970年制定勤劳青少年福利法。日本注重根据实际需要及时立法，法律体系比较完善和配套。三是混合立法模式，有的国家既颁布部分社会保