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公共财政条件下政府外债管理体制与模式
作者:未知
内容提要: 与公共财政和社会主义市场经济体制相适应的双元财政
是我国财政改革的目标模式,这一目标模式对我国政府外债管理体制
与管理模式构建产生深远的影响。政府外债管理体制不同于政府的外
债管理体制。政府外债管理体制与管理模式的建立还要同经济增长与
经济发展战略、经济体制改革、国有企业管理体制改革的要求相适应。
我国外债管理体制与管理模式应是“统一监管、分工合作、三债分立、
借用还统一、责权利明确”的管理体制与管理模式。
关键词:公共财政;政府外债;国有资本外债;政府外债管理体
制
在社会主义市场经济体制下,财政模式应向公共财政模式转化。
财政模式转换后,外债管理体制与管理模式该不该转换及如何转换?
在公共财政条件下,政府外债该如何管理?对这些问题的深入研究具
有非常重要的理论意义和现实意义,而且目前较少有人对此进行深入
研究。本文拟对以上问题及与之相关的一些其他问题做一些粗浅的分
析与研究,以期对政府外债管理工作提一些初步的看法。
一、财政模式与政府外债管理体制及管理模式的构建
(一)政府外债
政府外债管理体制是一个容易让人产生歧义的词。“政府外债管
理体制”可能被理解为“政府”的“外债管理体制”,也有可能被理
解为“政府外债”的“管理体制”。本文中的“政府外债管理体制及
管理模式”是指后一含义。
为了能够尽可能准确阐述本人的观点,本人对“政府外债”给以
新的定义。我认为,政府外债应包含三层含义,即外债、政府的债务、
政府的外债。政府外债应当是最终由政府对非本国居民承担的已拨付
但尚未清偿的契约性负债的数量,这种负债或是须偿还本息(不论是
否支付利息),或是须支付利息(不论是否偿还本金)。在这个定义
中,包含如下的几个方面的意思:
1.政府外债是最终由政府承担的外债。政府外债既有政府借的外
债,也包括政府担保的外债。政府外债一般是指政府公共外债。国有
企业外债不属此范围。国有企业外债是国有资本外债的组成部分。国
有企业外债最终还是国家的负债,但是是国有资本的负债。
2.政府外债应是一国政府对非居民承担的债务。非居民是居住在
本国以外的法人和自然人。
3.政府外债是指已经拨付但偿未偿还的债务余额。对签订借款协
议但尚未提款使用的金额和使用完毕已还本付息的金额不再算做外
债的一部分。
4.政府外债必须是契约性的债务。直接投资以及间接投资不属于
外债范畴。
(二)财政模式同政府外债管理体制与管理模式
财政模式同政府外债管理体制与管理模式密切相关。
在计划经济体制下,国家作为阶级统治的工具,政府以政权组织
的身份,同国有资产的最终所有者的身份合二为一,从而政府不仅从
宏观上而且从微观上干预经济,干预的最基本手段是计划。国有企业
是政府的附属物,而不是真正的企业法人。基于这种双重身份,计划
经济体制下我国的财政属单元财政,“大锅饭”财政,公共财政职能
与国有资产财政职能不分。
与市场经济体制相适应的财政是公共财政。在市场经济中,产品
有个人产品与公共产品之分。个人产品(个人产品是只适用于个人消
费的产品或服务)可以通过市场有效率地满足;而公共产品(公共产
品是指具有联合的、共同消费性质的产品或服务)则不能通过市场有
效率地满足。市场机制不是万能的,市场有失灵之时,有失灵之地:
公共产品的存在;外溢性;自然垄断;风险和不确定性;社会分配不
公;宏观经济运行不稳等等,都可以使市场失灵。市场的失效决定了
政府必须干预市场。在市场失灵的地方,只有依靠政府的力量,只有
政府才能有效地提供公共产品。正是因为存在着市场失效现象,在市
场经济体制下财政才有了全新的内涵:公共财政。
所谓公共财政,概括起来讲,指的是仅为市场经济提供公共服务
的政府分配行为,它是国家财政的一种具体存在形态,即与市场经济
相适应的财政类型。公共财政的分配主体是作为政权组织和社会经济
管理者的政府。公共财政的分配目的是为了满足公共需要,即是为了
保证满足各类通过市场机制难以有效进行资源配置的社会公共产品
财力的需要。公共财政是凭借政治权力经由非市场性的渠道进行分配
的,因而既具有强制性,又具有补偿性。公共财政基本上是依靠税收
来取得其收入的,公债和规费尽管也可以作为收入手段使用,但是只
能是临时性的和补充性的。
社会主义市场经济体制是我国的目标经济体制模式。就我国的具
体国情来看,市场经济体制下政府的经济职能产生于两方面的要求:
一是政府
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