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建立健全财权、财力与事权相匹配的机制 38 ■■_T:I取圯2011年第5期(第18卷,总第107)1XINGZHENGLUNTAN行政改革 建立健全财权,财力与事权相匹配的机制 周琬,杜正艾 (1.中国农业大学思想政治教育学院,北京100091;2.国家行政学院研究室,北京100089) 摘要:各级政府间财权,财力与事权不匹配的突出问题,即各级政府事权,财权,财力分配中”内外不清”;政府 间事权划分缺乏制度规范,事权范围划分随意性大;事权与财权,财力之间没有建立起刚性互动机制;政府间支出责 任划分不清;转移支付体系总体设计不尽规范,监管力度不足,出现异化倾向;权力配置上存在头重脚轻,财权,财力 划分上存在头轻脚重等现象.建立健全财权,财力与事权相匹配的机制应处理好五个关系:正确处理事权与财权的 关系,坚持以事权定财权;正确处理事权与财力的关系,坚持以事定支的原则;正确处理财权与财力的关系,坚持财权划 分为基础,财力转移为辅助的原则;正确处理不同层级政府之间财权关系,坚持适度分权的原则;正确处理效率与公平 的关系,坚持效率优先,兼顾公平的财权,财力与事权相匹配的机制.具体的举措是:合理界定不同层级政府事权关系, 为建立财权,财力与事权相匹配的机制奠定基础;合理配置中央与地方的税种,适当扩大地方税权,增强地方财力;根据 我国各地区经济发展水平,适度采取差异性的财税政策;制定《财政转移支付法》,规范转移支付行为;加快完善省以下 财政管理体制,缩减政府财政级次;完善《预算法》,保证财权,财力与事权匹配的可预期性. 关键词:行政体制;公共财政;财税体制改革;政府财权;政府财力;政府事权;公平与效率 中图分类号:D630.1文献标志码:A文章编号:1005—460X【2011)05—0038一o6 建立健全中央与地方财权,财力与事权相匹配的体制是党 的十七大提出的深化财税体制改革的重要任务,也是深入贯彻 落实科学发展观的重大举措.建立健全中央和地方的财权,财 力与事权相匹配的机制,既是经济体制问题,也是一个政治体 制问题,涉及中央和地方在动员,支配经济资源上的权责划分 以及中央与地方之间集权与分权关系的调整,建立健全财权, 财力与事权相匹配的机制,必须从理顺财权与事权,财力与事 权两个方面同时进行. 一 ,建立财权,财力与事权相匹配的体制任重 道远 1994年分税制改革和1998年开始实行的以公共财政为 目标的财政体制改革,使各级政府之间的财权,财力关系逐步 理顺.财权,财力与事权相匹配的机制初步形成.但是,由于财 税体制改革与行政管理体制改革分开进行,缺乏系统配套,加 上我国地域广阔,经济发展水平不同,各级政府间财权,财力与 事权不匹配的问题依然突出,集中表现在: (一)各级政府事权,财权,财力分配中”内外不清”的问题 依然存在.主要是政府与市场,政府与社会,政府与中介组织的 职能划分还不是完全清楚,政府缺位,越位,错位问题同时存 在.政府越位主要表现在,政府承担了不少应该由市场,社会去 做的事情,财政尚未退出营利性领域,继续实行企业亏损补贴 和价格补贴等;缺位主要表现在,基础教育,基础科学,卫生保 健等基本公共服务投入严重不足,某些公共服务供给甚至还处 在空白状态.这种”内外不清”使政府不能将有限的财力用在政 府必须履行的事权上,使政府财力与政府事权在总体上呈现出 不匹配状态,政府财力不能完全满足政府事权的需要. (二)政府间事权划分缺乏制度规范,事权范围划分随意性 大.我国《宪法》,《国务院组织法》,《地方各级人民代表大会和 地方各级人民政府组织法》等,对各级政府的职能,事权作了一 般性的规定,如中央政府承担l8项职权,县级以上地方政府承 担10项职权,乡镇政府承担7项职权.但这些事权划分过于宽 泛,事权说明不够具体.只有中央政府才具有的事权(如国防和 外交)或只有地方政府才具有的事权(如对本地区提供公共产 收稿日期:201l一03—31 基金项目:国家软科学基金重大项目《贯彻落实科学发展观与政府管理创新))(2008GXSIBO0) 作者简介:周琬(1964一),女,吉林吉林人,副教授,从事政治学研究;杜正艾(1964一),男,湖南武冈人,副主任,研究员,从 事公共政策研究. 39 行政改革jADM}N}sTRATlVETRIBUNElVol18N.52011(Seria}N.107)行政论坛 品和服务)尚可以在各级政府间清晰划分,而对中央和地方各 级政府都具有的事权或者相互间交叉的事权,在划分上则模糊 不清,难以准确判断事权归属,存在很大的主观随意性.在垂直 管理体制下,上下级关系是不对称的关系,上级政府不仅控制 着下级政府官员的任免,而且控制着下级的财政收入,因此,下 级政府很大程度上要依靠上级政府,这就导致上级政府往往可