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城市轨道交通采用代建制管理模式初探
《综合运输》2010年第6期
摘要:本文分析了我国常见的项目管理模式及其特点,详细介绍了代建制的概念、适用范围、服务内容和优缺点,结合轨道交通采用代建制的实例,说明我国轨道交通建设采用代建制的前景。
关键词:项目管理;代建制;城市轨道交通
围绕着降低城市轨道交通的工程造价,业内人士进行了大量的探索与研究。除优化设计方案、积极推行车辆及机电设备国产化、改善运营管理等以外,从工程建设管理的角度,推行国际通行的工程项目管理方法,也不失为一条控制造价的有效措施。
一、几种典型政府投资项目建设管理模式及其特点
我国政府投资工程项目管理方式的变革与我国工程项目投资主体格局的变化有着密不可分的关系。我国工程项目的投资主体格局大致可以划分为两个阶段,第一阶段是上世纪50年代初至70年代末,为单一的国家投资主体;第二阶段是上世纪70年代末实行改革开放以来,形成多元化投资主体格局。
1.单一投资主体格局下的政府投资项目管理
(1)建设单位自营模式
该模式主要于建国初期采用。所谓自营方式就是建设单位自己组织设计人员、施工人员,自己招募工人和购置施工机械、采购材料,自行组织工程项目建设。使用单位根据自身的需要,在自行充分论证的基础上完成项目的建设前期论证工作,并就此向政府投资主管部门申请相应的财政投资,待政府财政投资部门审查批准后,由申请单位自行管理、支配、使用该项投资用于公益性项目的全部建设实施过程并承担相应责任。这一投资管理模式充分体现了使用单位的利益与权利,但是容易出现投资和规模超标的现象。
(2)甲乙方承发包模式
此方式主要应用于“一五”时期,沿袭了苏联模式,设计院和施工企业由主管部门采取行政指令的方式指定,建设单位的资金、物资供应也由主管部门统一管理。这种方式在当时资源紧缺、任务重、工期紧的情况下,由于明确了甲乙方的经济关系,对于提高施工管理水平,节约投资起到了一定作用。
(3)工程指挥部方式
从1965—1984年,我国的政府投资项目大都以工程指挥部方式为主,由政府主管部门牵头,组织建设单位、设计单位、施工单位针对具体项目成立项目指挥部、筹建处、办公室等,把管理建设的职能与管理生产的职能分开,建设指挥部负责建设期间设计、采购、施工的管理。项目建成后移交给生产管理机构负责运营,建设指挥部即完成历史使命而被解散。
2.多元化投资主体格局下的项目管理模式
随着上世纪70年代末,我国实行改革开放,多元化投资主体的格局逐步形成,工程管理方式也出现了多种形式。目前,全国各地对政府投资工程的主要管理方式有以下几种:项目法人型;工程指挥部型;基建处型;专业机构型。
(1)项目法人型
按照原国家计委计建设[1996]673号文《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》,经营性建设项目必须组建项目法人。项目法人为依法设立的独立性机构,对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值,实行全过程负责制。
(2)工程指挥部型
政府投资项目的工程指挥部一般是临时性的从政府有关部门抽调人员组成,负责人通常为政府部门的主管领导,工程项目完成后,该工程项目的指挥部即告解散。目前,一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等多采用这种工程指挥部模式。这种模式的特点是临时性、一次性、目标单一,常常表现为要按期突击完成某项工程。
工程指挥部模式的弊端:由于它是临时组建的,缺乏项目管理的专门人才和经验;由于它是非专营的,项目建成后即撤消或转业,经验或教训难以作为以后项目的借鉴。
(3)基建处型
各个行政部门(如教育、文化、卫生、体育)以及一些工程项目较多的单位均设有基建处,在这种模式下,具体项目的实施一般是由本部门的基建处进行直接具体的组织领导工作,而行政部门则主要进行常规的行政管理工作。该模式的主要特点是自建自用,由于行政部门本身的职级设置,基建处代表的是其所在部门或单位的利益,体现的往往是单位领导的意志。
(4)专业机构型
这是20世纪90年代末期经济体制改革深化过程中,我国各省市地方自行探索得出的政府项目管理的新模式。其方式就是由一个专门机构负责某一类或几类政府投资工程项目的实施管理工作,其特点是管理单位长期专职从事管理某些类别的政府投资项目,具有一定的专业性。按照项目管理机构的性质还可具体将本模式分为政府机关型、事业单位型和企业型。
二、代建制管理模式及特点
1.代建制的概念
2004年7月,国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》,明确规定:“加强政府投资项目管理,改进建设实施方式”,“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’,即通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和
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