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基层央行内部大监督机制构建探究 一、引言 近年来，人民银行不断强化内部监督意识，改进内部监 督方式方法，增强对风险的管控能力，以适应新时期下的履 职需要。然而，与其他行政机关不同的是，作为一种特殊的 机关形态一一人民银行不但具有一般行政机关的行政审批、 行政服务的功能，还因履行金融管理和服务需要而具有的远 较一般行政性机关强大的会计核算和资金结算功能。因而在 人民银行的内部监督上，既要防止一般行政机关所共性的权 力私用问题，还要防止各类会计核算风险，以确保资金安全。 这就决定了人民银行在内部监督体系设计上具有更高的要 求。显然，纯粹借用一般行政机关的内部监督体系或照搬企 业的内部控制体系均难以应对人民银行复合性的内部监督 要求。因此，强化内部监督工作中的不足分析，整合、创新 人民银行内部监督体制已成为当务之急。 二、基层央行内部监督工作中存在的不足 近年来，人民银行在内部监督方面进行了大量创新性 尝试，并取得显著成效，但由于历史和现实的原因，基层 央行对监督资源的整合优化尚存在一些不尽如人意之处， 监督整体合力有待提高。 （一）监督职能存在重叠现象基层央行内部监督机构 主要涉及纪检监察、内审和事后监督等部门，虽然这些内 设机构均属于人民银行体系内部的专职再监督部门，在业 务范围方面各有侧重，但监督边界并无明确规定，存在一 定的交叉和重叠，在具体的监督工作中表现为监督行为中的 不同部门容易就同一内容进行重复地检查。比如，纪检监 察部门开展的执法监察和效能监察与内审部门开展的专项 监督有一定程度的重合；在会计核算业务中，事后监督与内 审部门的检查内容会发生重复。同时，多个内部监督机构在 一定程度上分散了有限的监督力量，使监督人员更为分散， 监督人员培训难度加大，监督信息共享程序更复杂、信息传 递线路更长。 （二）监督协调机制有待加强 基层央行各内部监督部 门往往自成体系，自上而下都有各自的工作安排和要求，而 且上级行部门之间横向交流不足，下达的年度工作任务和考 核内容缺乏统筹，完成时间要求也不一样，致使内部监督的 系统性得到削弱，监督合力有待进一步增强。同时，多个监 督部门又可能造成监督意志不统一，在实际工作中交流和沟 通不够，相互联系不紧密，各部门内部一些重要的监督信息 资源未能得到充分的共享，加大了监督部门间协调配合的难 度，在监督部门不为同一领导分管的情况下问题尤为突出， 形成监督源头多元化，对监督工作的整体性、全覆盖性造成 影响，甚至导致监督过度和监督不足现象并存。 （三） 监督支撑体系不完善由于监督工作中的各项风 险指标难以具体度量，加之缺乏有效的分析、识别手段，对 各部门上报的各类非现场类报表的真实性难以把握，非现场 监督报表体系利用效率较低，报表的警示性功能没有得到 充分发挥。同时，历次监督检查成果以文字案卷形式由各 监督部门自行存档，没有形成一个综合的数据库，监督部门 之间难以实现监督成果和信息的充分共享，更缺乏对数据 资料的横向比对、纵向比较和综合分析。这不仅导致在监 督检查中缺乏与以往检查结果的关联对照，也对业务薄弱环 节和发展趋势难以作出预测和判断，无法为业务工作的开展 和加强内控提供决策依据，抑制了内部监督机制作用的发 挥。 （四） 存在同级监督困境 在监督体制构架中，纪检监 察部门在履行职责时受所在机构党委的领导，这种体制上的 从属地位，影响了纪检监察部门对同级党委及其领导班子成 员的监督制约。而内审和事后监督部门的监督力度的大小不 仅直接受制于行长和分管领导支持力度的大小，甚至还与各 部门理解、配合的程度息息相关。这导致监督部门的独立监 督原则难以得到有效贯彻，名义监督权与实际监督权反差较 大，在一定程度上影响到监督部门能否客观、真实地反映问 题。 三、基层央行内部大监督机制构建 为进一步增强基层央行内部监督机制建设的针对性和 实效性，促进各级行安全、高效履行工作职责，应积极构建 内部大监督机制。具体而言，该机制是以降低监督成本，提 高监督效率为目标，以整合监督资源、共享监督信息、开展 风险预警为手段，运用信息化、专业化和系统化的管理技术 及方法，形成的一种资源共享、分工协作、整体联动的内部 监督协调运作机制。 （一） 设计原则结合基层央行内部监督特点，大监督 机制的设计应遵循以下原则：一是全员参与。大监督机制建 设要形成党委统一领导，监督部门分工负责，其它职能部门 主动配合，全体职工充分参与的运作方式。二是全面覆盖。 大监督机制建设要贯穿于央行职责履行的全过程，涵盖每个 层级、部门、岗位和环节。大监督范围要力求全面，不留死 角。三是突出重点。大监督机制建设要在全面控制的基础上, 重点关注风险集中、易发的部位，实现对业务和权力运行关 键环节的有效监督。四是持续改进。大监督机制建设要结合 基层央行履职环