论检察机关对公安派出所监督机制的构建.docVIP

PAGE PAGE 1 论检察机关对公安派出所监督机制的构建 　　安派出所作为公安机关的基层单位，理应接受检察机关的监督，但长期以来，无论是检察机关的主动监督还是公安派出所接受监督均不甚理想。究其根源，是缺乏行之有效的监督机制，导致监督的随意性和不确定性所造成。监督机制是监督行为的保障和依据，构建对公安派出所的监督机制需要将监督工作有效、有力的目标与公安派出所工作职责和管理的特殊性协调、统一。 　　一、区分双重职责与监督范围确立 　　公安派出所作为公安机关的派出机关和基层单位，既是人民政府的职能部门之一，又是国家的司法机关。这种职责的双重性决定在检察机关对公安派出所的监督上必须有所区分。 　　一是公安派出所的双重职责。公安派出所的职责包含两个方面：一是行政管理与社会服务的行政职责，另一个就是刑事案件侦查和处理的司法职责。根据2007年公安部公安派出所正规化建设规范，公安派出所具有九项主要职责，其中七项职责包括人口户籍管理、治安综合管理、辖区安全防范、情报信息管理等是纯社会行政管理职责，另两项为具体治安管理和突发事件应急等兼有一定程度司法职责的行政管理职能和简单刑事侦查和辅助侦查职责。由此看出，在公安派出所的双重职责划分中，行政管理和社会服务职责占很大比重。以往较为重要的刑事侦查职责在不断弱化，由原先的刑侦主导地位，逐步转变为“办理辖区内发生的因果关系明显、案情简单、一般无需专业侦查手段和跨县、市进行侦查的刑事案件，并协助侦查部门侦破其他案件。”这种职责的转变对检察机关的监督提出了新的要求。 　　二是检察机关非诉监督职权的限制。检察机关的法律监督职能中的“法律”本应做广义的解释，具有两层含义：一是作为监督对象的法律应具有广泛性；二是监督范围应涵盖法律执行的全过程。但是，检察机关目前的监督职责范围却在理论和实践中均被做狭义的处理，更多的局限于三大诉讼法所赋予的诉讼监督职责之内，本应享有广泛监督职责的检察机关，被制度性的设立了牢固的枷锁，检察机关的司法权限和职责被设定在诉讼司法的位置上，而在社会管理和行政职权监督方面显得无能为力。在监督工作上的重要表现就是监督的僵硬化，缺乏具有延展性的弹性监督机制。在依法治国的理念下，检察机关的监督职能被细化并以各种规程的形式予以固定，每一项监督工作都须有章可循、有据可查；延展性的监督虽有诸多尝试，但始终没有建立广泛而统一的监督模式。在这种情形下，检察机关对公安派出所的监督在监督范围上就遇到了尴尬：一面是公安派出所工作职能向社会管理职能和社会服务职能的转变与加强，另一方面则是检察机关在非诉监督职责上的缺失与弱化。 　　三是适当监督原则下的范围确立。检察机关在对公安派出所的监督过程中，监督的必须性与盲目性是并存的，既要加强监督又不知道监督什么，容易形成“全部监督”和“全不监督”，这两者都是不可取的。由此，我们就必须确定一个监督范围，明确检察机关应当监督什么。笔者一直提倡检察监督应在整个国家监督体系中占据主导地位，但具体到对公安派出所的监督上，笔者还是认为应以适当监督为原则。适当监督是在固有监督职责基础上，对监督职责的延伸做出有限定性的规定，既不超越原有监督职责，又能将监督有效的推行，扫除监督障碍。在公安派出所的监督上，检察机关行使的是外部监督权力，公安机关内部还并行着垂直的领导与监督体系。采取适当监督原则既可以避免检察机关监督过宽，形成事实上的代位领导，使外部监督形式化；又可以防止监督的空白。能够最大限度的做好监督的“抓”与“放”。 　　根据适当监督原则，笔者对于检察机关监督公安派出所的监督范围做了如下的确定： 　　首先，基于检察机关刑事诉讼监督职权的监督，这方面的监督是检察机关刑事诉讼监督职权的体现。目前，虽然公安派出所的刑事侦查职权有所弱化，但是简单刑事案件的受理、立案、破案及相应的刑事强制措施的适用还是由公安派出所来执行。同时，公安派出所由于其基层机关的属性，在大量刑事案件中都是最先到达发案现场，最先开始刑侦工作，其工作的质量对案件的继续侦查有比较重要的作用。所以对公安派出所在刑事侦查程序上的监督应是监督的重点：（1）立案监督。通过立案监督，防止公安派出所有案不立或不应立而立，侵害当事人双方的合法权益。（2）侦查活动监督。公安派出所处理简单刑事案件和协助其它案件侦破时会进行大量的侦查活动，包括调取各类证据、讯（询）问案件当事人、勘察现场、相关证据鉴定等。依法对公安派出所在刑事侦查过程中每一个具体侦查行为进行监督是检察机关必须的监督职责。（3）刑事强制措施监督。公安派出所是绝大多数刑事强制措施的决定与执行机关，由于刑事强制措施适用的敏感性，所以加强这方面的监督也很有必要。（4）初查处理监督。对公安派出所初查后处理情况的监督是刑事诉讼程序高效、顺利进行的保障。 　　其次，保障刑事诉讼效果的监